준연동형 비례대표제 사건

<헌재 2023. 7. 20. 2019헌마1443등 공직선거법 제189조 제2항 등 위헌확인 등>

【사건의 배경】

공직선거법이 2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정되면서 국회의원정수를 기존과 같이 지역구의원 253명, 비례대표의원 47명으로 유지하되, 47석의 비례대표의석을 지역구의석과 연동하여 배분하는 준연동형 비례대표제를 채택하기로 하였다.

이에 청구인들은 공직선거법 제189조 제2항 등이 직접선거원칙 및 평등선거원칙에 위배되어 청구인들의 선거권, 피선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제189조 제2항(이하 ‘이 사건 의석배분조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)

제189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정？공고？통지) ② 비례대표국회의원의석은 다음 각 호에 따라 각 의석할당정당에 배분한다.

1. 각 의석할당정당에 배분할 의석수(이하 이 조에서 “연동배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따른 값을 소수점 첫째자리에서 반올림하여 산정한다. 이 경우 연동배분의석수가 1보다 작은 경우 연동배분의석수는 0으로 한다.

2. 제1호에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 비례대표국회의원 의석정수에 미달할 경우 각 의석할당정당에 배분할 잔여의석수(이하 이 조에서 “잔여배분의석수”라 한다)는 다음 계산식에 따라 산정한다. 이 경우 정수(整數)의 의석을 먼저 배정하고 잔여의석은 소수점 이하 수가 큰 순으로 각 의석할당정당에 1석씩 배분하되, 그 수가 같은 때에는 해당 정당 사이의 추첨에 따른다.

3. 제1호에 따른 각 정당별 연동배분의석수의 합계가 비례대표국회의원 의석정수를 초과할 경우에는 제1호 및 제2호에도 불구하고 다음 계산식에 따라 산출된 수(이하 이 조에서 “조정의석수”라 한다)를 각 연동배분의석 할당정당의 의석으로 산정한다. 이 경우 산출방식에 관하여는 제2호 후단을 준용한다.

【결정의 주요내용】

1. 쟁점

이 사건 의석배분조항은 비례대표선거에서의 정당투표율과 지역구선거에서의 의석수의 상관관계에 따라 선거권자의 투표가 비례대표의석으로 전환되는 방법을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 의석배분조항이 직접선거원칙과 평등선거원칙을 위배하여 청구인들의 선거권과 피선거권 및 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다.

2. 선거제도와 입법형성권의 한계

국회의원 선거제도는 법률이 정하는 바에 의하여 구체적으로 결정되는 것이므로, 입법형성권을 갖고 있는 입법자는 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적？경제적？사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정을 종합하여 국회의원 선거제도를 합리적으로 입법할 수 있다. 입법자가 국회의원 선거제도를 형성함에 있어 헌법 제41조 제1항에 명시된 보통？평등？직접？비밀선거의 원칙과 자유선거 등 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

3. 직접선거원칙 위배 여부

이 사건 의석배분조항은 선거권자의 정당투표결과가 비례대표의원의 의석으로 전환되는 방법을 확정하고 있고, 선거권자의 투표 이후에 의석배분방법을 변경하는 것과 같은 사후개입을 허용하고 있지 않다. 따라서 이 사건 의석배분조항은 직접선거원칙에 위배되지 않는다.

4. 평등선거원칙 위배

대의제민주주의에 있어서 선거제도는 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 정치적？사회적？역사적 상황 등을 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되는 것이고 거기에 논리 필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 소선거구 다수대표제나 비례대표제 등 어느 특정한 선거제도가 다른 선거제도와 비교하여 반드시 우월하거나 열등하다고 단정할 수 없다.

이 사건 의석배분조항은 지역구의석과 비례대표의석을 연동하여 정당의 득표율에 비례한 의석배분이 이루어지도록 하고 있다. 다만, 지역구의석과 비례대표의석의 연동률을 50%로 제한하고, 초과의석이 발생한 정당에게도 잔여의석이 배분될 수 있도록 하고 있으나, 이는 우리나라의 정치？사회적 상황을 고려하여 국회의원정수를 늘리거나 지역구의석을 줄이지 않는 범위 내에서 기존의 병립형 제도보다 선거의 비례성을 향상시키기 위한 것이다.

또한 이 사건 의석배분조항은 위성정당 창당과 같은 지역구의석과 비례대표의석의 연동을 차단시키기 위한 선거전략을 통제하는 제도를 마련하고 있지 않다. 그러나 이 사건 의석배분조항은 개정 전 공직선거법상의 병립형 선거제도보다 선거의 비례성을 향상시키고 있고, 이러한 방법이 헌법상 선거원칙에 명백히 위반된다는 사정도 발견되지 않는다. 따라서 정당의 투표전략으로 인하여 실제 선거에서 양당체제를 고착화시키는 결과를 초래하였다는 이유만으로, 이 사건 의석배분조항이 투표가치를 왜곡하거나 선거의 대표성의 본질을 침해할 정도로 현저히 비합리적인 입법이라고 보기는 어렵다. 그러므로 이 사건 의석배분조항은 평등선거원칙에 위배되지 않는다.

5. 결론

이 사건 의석배분조항은 직접선거원칙과 평등선거원칙에 위배되어 청구인들의 선거권과 피선거권 및 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.