외국인에 대한 국민건강보험 제도 차별 사건

<헌재 2023. 9. 26. 2019헌마1165 국민건강보험법 제109조 제10항 등 위헌확인>

【사건의 배경】

2019. 1. 15. 국민건강보험법이 개정되어서, 외국인들은 과거에는 국민건강보험 지역가입자가 될지 여부를 선택할 수 있었다가, 개정법률이 시행된 2019. 7. 16.부터는 대한민국에서 적법하게 체류하는 외국인으로 체류기간이 6개월 이상이 되는 경우에는 국민건강보험에 지역가입자로 자동적으로 가입되도록 변경되었다.

변경된 국민건강보험 제도에 따라 각각 우즈베키스탄(고려인) 국적, 시리아 국적 외국인들인 청구인들은 본인과 그들의 가족들(어머니, 성년의 자녀 등)이 모두 국민건강보험에 지역가입자가 되었고, 매월 보험료도 청구인 본인, 청구인의 어머니, 청구인의 성년의 자녀에게 각각 별도로 부과되었으며, 그들이 납부하는 보험료는 내국인 가입자가 납부하는 것에 비해 훨씬 고액이다.

청구인들은 외국인의 보험료 산정방식, 보험료를 납부하지 않은 경우의 불이익에 관한 국민건강보험법 규정과, 보건복지부 고시의 규정들이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

심판대상은 국민건강보험법 제109조 제10항(이하 ‘보험혜택중단 조항’이라 한다), 구 ‘장기체류 재외국민 및 외국인에 대한 건강보험 적용기준’(이하 ‘보건복지부 고시’라 한다) 제6조 제1항에 의한 별표 2 제1호 단서 (이하 ‘보험료하한 조항’이라 한다) 및 제4호(이하 ‘세대구성 조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

국민건강보험법(2019. 1. 15. 법률 제16238호로 개정된 것)

제109조(외국인 등에 대한 특례) ⑩ 공단은 지역가입자인 국내체류 외국인등(제9항 단서의 적용을 받는 사람에 한정한다)이 보험료를 체납한 경우에는 제53조 제3항에도 불구하고 체납일부터 체납한 보험료를 완납할 때까지 보험혜택을 하지 아니한다. 이 경우 제53조 제3항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 조 제5항·제6항은 적용하지 아니한다.

구 장기체류 재외국민 및 외국인에 대한 건강보험 적용기준(2019. 7. 11. 보건복지부고시 제2019-151호로 개정되고, 2021. 2. 26. 보건복지부고시 제2021-63호로 개정되기 전의 것)

제6조(지역가입자 보험료의 부과？징수 등) ① 지역가입자로서 영 제76조의4에 해당하는 국내체류 외국인등의 보험료 부과 기준은 별표 2와 같다.

[별표 2] 지역보험료 산정 기준(제6조 제1항 관련)

1. 재외국민 및 외국인인 지역가입자의 보험료는 제3호의 기준에 따른 세대 단위로 내국인인 지역가입자와 동일한 기준에 따라 산정한다. 다만, 그 산정된 보험료[세대주의 체류자격이 영주(F-5) 또는 결혼이민(F-6)인 지역가입자 세대의 보험료는 제외한다. 이하 제4호에서 같다]가 평균보험료에 미치지 못하는 경우에는 그 평균보험료를 보험료로 한다.

4. 재외국민 및 외국인인 지역가입자의 보험료는 그 개인을 각각 하나의 세대로 보고 산정한다. 다만, 공단은 본인의 신청이 있는 경우에는 공단이 정하는 바에 따라 그 본인을 세대주로 하고 재외국민 또는 외국인인 배우자(사실혼 관계에 있는 사람은 제외한다) 또는 19세 미만의 자녀(배우자의 자녀를 포함한다)를 세대원으로 세대를 구성할 수 있다.

【결정의 주요내용】

1. 보험료하한(minimum insurance fee) 조항의 평등권 침해 여부

보험료하한 조항은, 외국인 지역가입자에게, 최소 전년도 가입자 전체가 납부한 보험료 평균금액(‘평균보험료’) 이상을 보험료로 납부하라고 규정하고 있다.

지금까지 외국인 지역가입자들은 그들이 납부한 보험료보다 제공받은 보험혜택이 더 많았다. 이러한 적자 상태를 해소하여 보험의 재정 건전성을 높일 필요는 인정된다. 국민건강보험이 보험의 원리에 따라 운영되므로 보험혜택을 받기 위해 최소한의 기여는 하여야 한다. 따라서 외국인 지역가입자에게 실제 그가 국내에서 벌어들인 소득과 국내에서 보유하고 있는 재산이 아무리 적더라도 보험료로 일정 금액 이상을 납부하게 한 것은 합리성이 인정된다.

내국인(Korean nationals 또는 Korean citizens)은 그동안 납부한 보험료의 총합에 비해 보험혜택을 일시적으로 많이 받게 되더라도, 대신 그 후의 보험료 납부가 일생동안 지속된다. 외국인은 내국인에 비해서 일시적으로 국내에 거주하고 그 동안에만 국민건강보험에 가입되어 있다. 보험료하한 조항이 보험혜택과 보험료 납부의 상관관계를 고려하고, 외국인이 보험료 납부의무를 회피하기 위해 해외로 출국하는 등의 남용을 막기 위하여 내국인과 다른 기준으로 최저보험료를 정한 것에는 합리적인 이유가 있다.

그 외에도, 보건복지부 고시에서는 종교 등의 비자 소지자이거나, 섬？벽지 지역이나 농어촌 지역에 거주하는 등의 요건을 갖춘 경우 외국인의 보험료를 최대 50%까지 할인해주고 있다.

따라서 보험료하한 조항이 외국인에 대하여 내국인과 다른 기준으로 보험료를 산정하는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이다.

2. 세대구성(household member benefit) 조항의 평등권 침해 여부

외국인 가족은 가입자의 배우자 및 미성년 자녀인 가족구성원에 한하여 한번의 보험료 납부로 구성원 전체가 그 달의 보험혜택을 제공받을 수 있다. 따라서 외국인 가입자는 형제？자매, 부모, 성년인 자녀와 같이 살더라도 보험료를 개별적으로 모두 따로 납부해야 한다. 그와 비교하여, 내국인들은 배우자 및 미성년 자녀뿐만 아니라, 민법상 가족에 속하는 사람들(형제？자매, 부모, 성년인 자녀)까지도 전부 한번의 보험료 납부로 구성원 전체가 그 달의 보험혜택을 제공받을 수 있다.

내국인과 달리 외국인은 개인 단위로만 외국인등록을 하고 있어서, 그의 이혼？사별？파양 등의 정확한 가족관계를 파악할 수 없다. 그러한 어려움이 있는 상황에서 부모와 미혼 자녀로 구성되는 현대적으로 가장 일반적인 가족의 형태를 반영하여 외국인에게 배우자와 미성년의 자녀만 보험료를 납부할 때 가입자의 가족으로 인정하여 주는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이다.

따라서 세대구성조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.

3. 보험혜택 중단(discontinuance of insurance benefit) 조항의 평등권 침해 여부

내국인은 보험료를 납부하지 않은 횟수가 총 6회와 같거나 더 많으면, 보험혜택을 중단할지 여부를 공단의 결정에 맡기고 있다. 따라서 보험료가 6회 이상 체납되었다고 하여 당연히 보험혜택이 중단되는 것이 아니고, 국민건강보험공단이 별도로 보험혜택을 중단한다는 처분을 하여야만 효력이 발생한다. 그러한 보험혜택이 중단된다는 사실은 문서로 통지(notify)하여야 한다. 또한, 납부하지 않은 보험료에 대하여 국민건강공단으로부터 분할납부(할부; down-payment) 승인을 받고 그 승인된 보험료를 1회 이상 낸 경우에는 보험혜택을 받을 수 있다. 가입자가 밀린 보험료를 다 납부하거나, 분할납부(할부) 승인을 받은 체납보험료를 1회 이상 납부한 경우에는 보험혜택이 중단된 동안 행해진 병원 진료비용에 대해서도 소급적으로 보험혜택을 적용하여 준다.

그런데, 외국인 지역가입자는 보험혜택제한 조항에 따라, 위의 예외들이 모두 적용배제된다는 차별취급을 받으므로, 1번만 보험료를 내지 않더라도, 그 다음 달부터는 보험혜택을 받지 못한다. 그 경우, 병원 진료비는 가입자가 전액 부담해야 한다. 나중에 밀린 보험료를 내더라도 그 전에 이미 자기가 전액 부담한 병원 진료비에 대해서는 보험혜택을 받지 못한다.

내국인과 외국인은 다음과 같은 차이가 있기 때문에, 보험혜택을 중단하는 제도를 달리 실시할 수 있다. 외국인은 그의 재산이 국내에만 있는 것이 아닐 수 있어서 체납보험료에 대한 압류 등의 징수절차는 실효성이 낮다(not practical). 게다가 공단에 따르면 병원에서 진료를 받은지 약 3개월 이후에야 국민건강보험공단이 그의 진료 사실을 확인할 수 있다고 하는데, 그 동안 외국인은 본래 나라로 출국함으로써 보험료 납부의무를 쉽게 회피(evade)할 수 있다.

그러나 보험혜택제한 조항은 다음과 같은 점에서 외국인을 내국인과 달리 규정함에 있어 합리적인 수준을 현저히 벗어난다(goes far behind its reasonable level of discrimination).

보험료가 납부되지 않았음을 통지하는 것은 착오로 보험료를 내지 못한 경우 이를 알아차릴 수 있게 하고, 잘못 계산된 보험료 등에 대한 불복의 기회를 주는 것이기 때문에 중요하다. 외국인도 외국인등록 내지 체류지 변경 신고를 한다는 점에서 외국인이 현재 살고 있는 주소에 통지서를 발송하는 것은 특별히 어렵지 않다.

또한, 아무런 예외 없이 보험혜택을 중단하면, 빈곤 등 경제적 사유로 평균보험료를 납부할 능력이 없는 외국인 지역가입자에게는 예측하지 못한 질병 또는 사고, 상해를 입은 경우 건강에 대한 치명적 위험에 처하게 할 수 있고, 가족 전체의 생계가 흔들리게 되는 결과를 낳게 할 수 있다.

외국인도 6개월 이상 적법한 체류자격을 가지고 국내에 체류하는 경우 직장가입자에 해당하는 자가 아니면 지역가입자에 자동 가입하도록 하고, 국내에 체류하는 한 국민건강보험제도에서의 탈퇴를 금지하는 것은, 단순히 내국인과의 형평성 제고라는 효과뿐 아니라, 공보험(public insurance)의 수혜대상을 외국인에게도 넓혀 이들에게 보험혜택을 제공한다는 정책적 효과도 가지게 된다.

따라서 보험혜택제한 조항은 합리적인 이유 없이 외국인인 청구인들을 내국인과 달리 취급한 것이므로, 청구인들의 평등권을 침해한다.