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현행 비례대표 선거제도의 개선에 관한 헌법정책적 연구
2025년 하반기 연구보고서
제21대 국회의원선거부터 공직선거법에 따른 비례대표 선거제도를 병립형에서 (준)연동형으로 변경하여 운영해 오고 있으나 투표가치의 비례성이 충분히 확보되지 못하고 있다. 공직선거법을 다시 개정한다면 비례대표 선거제도가 가지는 헌법적 의의에 보다 충실한 제도를 마련하여야 할 것이다.
선거제도는 헌법상 직접선거원칙, 평등선거원칙 등에 부합해야 할 뿐만 아니라, 선출된 대표의 대표성·책임성·비례성을 충분히 확보하여 헌법이 추구하는 민주주의의 원리를 구현할 수 있도록 설계되어야 한다. 연동형 비례대표제는 투표의 성과가치를 비례적으로 반영하는 비례대표제의 장점과 선거구에서의 인물선출을 통해 대표성·책임성을 확보하는 단순다수제의 장점을 결합한 제도라는 점에서 의의가 크다. 그러나 선거제도를 통해 민주주의가 구현하고자 하는 여러 가치 간에는 상호 상충효과가 있으므로 제도의 우월성은 상대적이라 할 수 있다. 따라서 연동형 비례대표제를 성공적으로 정착시키고자 한다면 선거에 관한 역사적 경험과 관행, 권력분립의 형태와 정당제도의 운영과 같은 정치제도적 조건, 정치적 현실과 합의가능성, 사회적 합의에 따른 수용가능성이 충분히 반영되어야 한다.
본 연구보고서는 (준)연동형 비례대표제의 도입과 관련하여 현행 공직선거법에 이르기까지의 개정 논의, 위성정당의 출현과 전략적 투표경향을 포함한 제21·22대 국회의원 선거에서의 결과 분석, 선거제도 개선에 관한 국회 정치개혁특별위원회의 논의 및 시민 공론조사의 내용, 연동형 비례대표제를 실시하고 있는 독일과 뉴질랜드 사례의 비교법적 검토, 대체 제도로서 일본의 병립형 비례대표제와 북유럽 국가들의 비례대표제가 가진 시사점, 합헌적 선거제도에 관한 헌법재판소의 법리를 분석하였다. 이로부터 도출한 한국의 비례대표제 개선에 관한 시사점은 다음과 같다.
첫째, 연동형 비례대표제를 정착시키려면 비례대표의석을 확대하여 투표가치의 비례성을 제고해야 한다. 비례대표의석 비율을 확대하거나 국회의원 정수를 늘려 지역구 국회의원정수와 비레대표 의원정수를 2:1 정도로 유지하는 것이 바람직하다.
둘째, 비례대표제의 대전제는 정당비례득표율이 총의석수의 배분 기준이 되어야 한다는 것이다. 연동형 비례대표제에서도 이 대전제를 받아들이며 이에 지역 및 인물 대표성을 반영한 지역구선거 결과를 연동시키는 것이므로, 정당민주주의의 보완을 조건으로 공직선거법 개정 시 이 대전제를 더 강화된 형태로 구현할 필요가 있다.
셋째, 이상의 조건이 충족된다면 구체적인 세부 제도 선택에 대해서는 정치적·사회적 합의를 존중하여 헌법이 입법자에게 폭넓은 재량을 인정할 수 있다. 소선구제를 유지하면서 충분한 비례의석을 확보할 수 있을 때에는 권역별 비례대표제를 도입할 수 있을 것이다. 도농복합형 중선거구제를 채택한다면 전국단위 연동형 비례대표제를 채택하는 것이 바람직하다. 선거구를 대선거구제로 개편한다면 전국단위 보정형 비례대표제를 채택하는 방식을 제안할 수 있다. 이를 통해 지역주의를 완화하여 선거의 책임성도 강화할 수 있다.
넷째, 선거제의 개선은 대표제 민주주의의 질을 향상시키는 지향점을 갖고 있기도 하다. 정당민주주의의 강화, 비례대표의원의 전문성·다양성 확보를 위해 비례대표명부에 대한 실체적·절차적 규율이 보강되어야 한다. 개방형 명부의 도입, 지역구 및 비례대표 중복 후보의 인정 등도 전향적인 검토가 필요하다. 이러한 장치를 통해 위성정당의 출현을 억지하는 효과도 확보할 수 있다.
주제어: 국회의원 비례대표선거, 연동형 비례대표제, 투표가치의 비례성, 위성정당, 권역별 비례대표제, 개방형 비례대표명부, 공직선거법 개정