<학교의 마사토 운동장에 대한 유해중금속 등 유해물질의 유지·관리 기준 부재 사건>

헌법재판소는 2024년 4월 25일 재판관 전원일치 의견으로, 학교시설의 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준으로서 운동장 바닥재 중 인조잔디 및 탄성포장재(우레탄)에 대해서만 품질기준 및 주기적 점검·조치 의무를 규정하고 마사토 운동장에 대해서는 별다른 규정을 두지 아니한 학교보건법 시행규칙(2019. 10. 24. 교육부령 제194호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호 및 제2호에 대한 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다. [기각]

□ 사건개요

○ 2019. 4. 23. 개정된 학교보건법은 학교의 장이 환경위생을 유지·관리하여야 하는 대상을 ‘교사(校舍) 안’에서 체육장 등을 포함하는 ‘학교시설’로 확대하고, 학교의 장에게 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 의무를 부과하였다(제4조 제1항). 이러한 법률 개정에 따른 구체적 내용을 정하기 위하여 2019. 10. 24. 개정 및 시행된 학교보건법 시행규칙에는 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준이 신설되었으며, ① 체육장 등의 학교시설에 설치하는 인조잔디 및 탄성포장재는 산업표준화법 제15조 제1항에 따른 인증(KS인증)을 받은 제품을 사용하도록 할 것, ② 설치한 인조잔디 및 탄성포장재의 파손 여부와 유해중금속 등 유해물질의 발생 여부를 주기적으로 점검하고 필요한 조치를 할 것을 규정하였다(제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호).

○ 청구인은 마사토 운동장이 설치된 학교에 재학 중인 학생으로, 유해중금속 등 유해물질(이하 ‘유해중금속 등’이라 한다)의 유지·관리 기준인 학교보건법 시행규칙 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호가 체육장 등의 학교시설에 설치하는 바닥재 중 오직 인조잔디와 탄성포장재에 대해서만 품질기준 및 주기적 점검·조치 의무를 규정하고 마사토에 대해서는 아무런 규정을 두지 아니함으로써 청구인의 평등권, 환경권, 보건권 등을 침해한다고 주장하며 2020. 1. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 학교보건법 시행규칙(2019. 10. 24. 교육부령 제194호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호의2 [별표 2의2] 제1호, 제2호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

학교보건법 시행규칙(2019. 10. 24. 교육부령 제194호로 개정된 것)

제3조(환경위생 및 식품위생의 유지관리) ①「학교보건법」(이하 “법”이라 한다) 제4조에 따라 학교의 장이 유지·관리해야 하는 학교시설[교사대지(校舍垈地)·체육장, 교사·체육관·기숙사 및 급식시설, 교사대지 또는 체육장 안에 설치되는 강당 등을 말한다. 이하 같다]에서의 환경위생 및 식품위생에 관한 기준은 다음 각 호와 같다.

1의2. 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준은 별표 2의2와 같다.

[별표 2의2] 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준(제3조 제1항 제1호의2 관련)

1. 체육장 등의 학교시설에 설치하는 인조잔디 및 탄성포장재는 「산업표준화법」 제15조 제1항에 따른 인증을 받은 제품을 사용할 것

2. 제1호에 따라 설치한 인조잔디 및 탄성포장재의 파손 여부, 유해중금속 등 유해물질의 발생 여부를 주기적으로 점검하고, 필요한 조치를 할 것

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

○ 국가는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보호할 의무를 진다. 그러나 이를 입법자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 입법자의 책임범위에 속한다. 따라서 국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 관한 보호의무를 다하지 않았는지를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반 여부를 기준으로 삼아야 한다.

○ 심판대상조항은 학교시설에서 유해중금속 등의 예방 및 관리를 위한 기준을 규정하면서도 마사토 운동장에 대하여는 규정을 두지 않고 있다. 그러나 심판대상조항에 마사토에 관한 기준이 포함되지 않았다고 하더라도, 그것이 기본권 보호의무 위반에 해당하여 헌법상 보장된 환경권의 침해가 되기 위해서는 적어도 국가가 국민의 기본권적 법익 보호를 위하여 마사토 운동장에 대한 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리와 관련한 적절하고도 효율적인 최소한의 보호조치를 취하지 않았음이 명백히 인정되어야 한다.

○ 학교보건법 시행규칙 중 심판대상조항 부분은 인조잔디 및 탄성포장재에 대해서만 유해중금속 등의 예방 및 관리 기준을 두고 있으나 이를 그 밖의 다른 운동장 바닥재에 대한 점검과 관리를 차단하려는 취지로 보기는 어렵다. 학교보건법 시행규칙의 다른 조항과 관련 고시의 내용 등을 전체적으로 보면, 필요한 경우 학교장이 마사토 운동장에 대하여 유해중금속 등의 점검을 실시하는 것은 학교보건법 제4조 제1항의 위임 취지에 비추어 가능하다.

○ 토양환경보전법 및 같은 법 시행규칙은 학교용지를 토양오염 우려기준 및 토양오염 대책기준상 1지역으로 분류하여 가장 엄격한 오염 기준을 적용하고 있어, 학교용지의 토양 오염에 관하여 정화조치 등 토양환경보전법령상의 조치가 가장 적극적으로 이루어질 수 있도록 하고 있다. 또한 토양환경보전법에 따라 환경부장관은 전국적으로 280개의 학교용지에 측정 지점을 설치하여 전국의 학교 용지 일반에 대한 상시적인 토양 오염 측정을 실시하고 있다.

○ 교육부 산하 법정기관인 구 교육시설재난공제회(현 한국교육시설안전원)가 발간하여 사실상 각급 학교 운동장 설치의 표준이 되고 있는 ‘학교운동장 바닥마감재 조성 및 유지관리 가이드’는 마사토 운동장 조성 현장에 재료 반입 시 반드시 유해중금속 등의 함유량 검사를 하도록 하고, 이후 토양 내 유해 요소의 함량을 주기적으로 점검하고 조치할 것을 권고하고 있다. 또한 대부분의 지방자치단체에서는 학교 운동장의 유해물질 관리를 위한 조례가 제정 및 시행되어 학교장이나 교육감에게 학교 운동장의 유해물질 관리를 의무화하고 있다.

○ 지속적으로 유해중금속 등의 검출 문제가 제기되었던 인조잔디 및 탄성포장재와 천연소재인 마사토가 반드시 동일한 수준의 유해중금속 등 관리 기준으로써 규율되어야 한다고 보기는 어렵다. 청구인은 운동장 설치 과정에서의 오염물질 혼입 또는 외기로부터의 유해물질 유입 가능성을 주장하기도 하였으나, 이는 마사토의 속성에 기인한 것이라기보다는 운동장 설치 공정상의 하자나 외부적 오염원에 의한 것이다. 이러한 위험은 설치 공정에 대한 민·형사상 제재와 외부적 오염원에 대한 개별 규제 등을 통하여 우선적으로 규율되어야 할 문제이며, 반드시 학교보건법령상의 규정으로써 이와 같이 학교 운동장에 생길 수 있는 모든 형태의 위험에 대비하여야 할 국가의 의무를 상정하기는 어렵다.

○ 이상과 같은 법령이나 지침, 조례 등을 통해 마사토 운동장에 대한 유해중금속 등의 관리가 이루어지고 있는 점을 고려하면, 심판대상조항에 마사토 운동장에 관한 기준이 도입되지 않았다는 사정만으로 국민의 환경권을 보호하기 위한 국가의 의무가 과소하게 이행되었다고 평가할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 환경권을 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 국가는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보호할 의무를 진다는 점을 확인하였다.

○ 이 사건 심판대상조항인 학교보건법 시행규칙에서 학교시설에서의 유해중금속 등 유해물질의 예방 및 관리 기준을 규정하면서 마사토 운동장에 대하여는 규정을 두지 아니하고 있으나, 헌법재판소는 그밖에 ① 토양환경보전법에서 학교용지토양에 대해 가장 엄격한 오염 기준을 적용하고 정화조치 등 조치가 가장 적극적으로 이루어질 수 있도록 하고 있는 점, ② 환경부장관은 전국적으로 280개의 학교용지에 측정 지점을 설치하여 전국의 학교 용지 일반에 대한 상시적인 토양 오염 측정을 실시하고 있는 점, ③ 교육부 산하 한국교육시설안전원은 마사토 운동장 조성 현장에 재료 반입 시 반드시 유해중금속 등의 함유량 검사를 하도록 하고 이후 토양 내 유해 요소의 함량을 주기적으로 점검하고 조치할 것을 권고하고 있는 점, ④ 대부분의 지방자치단체에서는 학교 운동장의 유해물질 관리를 위한 조례가 제정 및 시행되어 학교장이나 교육감에게 학교 운동장의 유해물질 관리를 의무화하고 있는 점 등을 고려하여 청구인의 환경권이 침해되지 않는다고 판단하였다.

○ 한편, 헌법재판소는 이 사건과 동일한 심판대상조항에 대하여 인조잔디 및 탄성포장재 설치업자들이 청구한 헌법소원심판 사건(2020헌마108)에 대하여는 심판대상조항으로 인한 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다는 이유로 이 사건과 같은 날 각하 결정하였다.