<주민등록법상 지문날인제도 관련 사건>

헌법재판소는 2024년 4월 25일 ① 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 구 주민등록법 조항, ② 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 찍도록 한 구 주민등록법 시행령 조항, ③ 시장·군수·구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 구 주민등록법 시행규칙 조항 및 ④ 피청구인 경찰청장이 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위에 대한 심판청구를 모두 기각하였다.

이 결정에는 위 시행령 조항이 개인정보자기결정권을 침해한다는 재판관 1인의 반대의견(과잉금지원칙 위반), 위 시행규칙 조항이 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다는 재판관 2인의 기각의견, 위 시행규칙 조항이 개인정보자기결정권을 침해한다는 재판관 4인의 인용의견(법률유보원칙 위반) 및 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다는 재판관 3인의 각하의견이 있었고, 또한 위 피청구인의 보관·이용등행위가 개인정보자기결정권을 침해한다는 재판관 4인의 반대의견(법률유보원칙 위반)이 있었다. [기각]

□ 사건개요

○ 청구인1은 2020년 주민등록증 발급통지서를 발급받았으나 발급신청을 하지 않았고, 청구인2는 2002년 주민등록증을 발급받았다.

○ 청구인1은 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 주민등록법 제24조 제2항, 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 날인하도록 한 주민등록법 시행령 제36조 제3항 별지 제30호 서식, 주민등록증 발급신청서를 경찰서의 지구대장 등에게 보내도록 한 주민등록법 시행규칙 제8조에 대하여, 청구인2는 피청구인 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인된 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위에 대하여 2020. 4. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 본문 중 ‘지문(指紋)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ③ 구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것) 제8조(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)가 청구인1의 기본권을 침해하는지 여부 및 ④ 피청구인이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 청구인2의 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위(이하 ‘이 사건 보관등행위’라 한다)가 청구인2의 기본권을 침해하는지 여부이다.

○ 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것)

제24조(주민등록증의 발급 등) ② 주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문(指紋), 발행일, 주민등록기관을 수록한다. 다만, 혈액형에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 신청이 있으면 추가로 수록할 수 있다.

구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 3)  

제36조(주민등록증의 발급절차) ③ 제1항 및 제2항에 따라 주민등록증 발급통지를 받은 사람 또는 공고된 사람은 그 통지서 또는 공고문에 적힌 발급신청기간 내에 본인이 직접 주민등록이 되어 있는 시·군·자치구(이하 “주민등록지의 시·군·구”라 한다)의 관계 공무원에게 사진(6개월 이내에 촬영한 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 모자 등을 쓰지 않은 상반신 사진을 말한다. 이하 같다) 1장을 제출하고 본인임을 밝힌 후, 그 공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따른 주민등록증 발급신청서에 지문을 찍거나 전산조직을 이용하여 지문을 찍어 신청하여야 한다. 다만, 제출한 사진으로 본인임을 확인하기 곤란한 경우에는 보완을 요구할 수 있으며, 이에 대한 구체적인 사항은 행정안전부령으로 정한다.

구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것)

제8조(주민등록증 발급신청서의 송부) 시장·군수 또는 구청장은 주민등록증 발급신청서와 별지 제4호 서식의 주민등록증 발급신청서 집계표를 다음 달 5일까지 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내야 한다.

□ 결정주문

청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지

● 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구의 적법 여부

○ 청구인1은 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 주민등록증 발급신청서를 제출하여야 하는데, 이 사건 규칙조항은 청구인이 발급신청서를 제출할 경우 시장·군수·구청장으로 하여금 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부하도록 예정하고 있으므로, 이 사건 규칙조항에 의한 기본권 침해 또한 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항과 마찬가지로 청구인1이 주민등록증 발급신청서를 제출할 의무를 부담하게 된 때 발생한다. 청구인1의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되어 적법하다.

○ 종래 이 사건 규칙조항과 동일한 내용의 구 시행규칙 조항에 관하여 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니한 청구인은 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.

※ 뒤에서 보는 바와 같이 이에 반대하는 취지의 재판관 3인의 각하의견 있었음

● 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부

(가) 이 사건 시행령조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부

○ 헌법재판소의 선례

- 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’에 대하여 『주민등록법 제17조의8 제2항 본문은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 “오른손 엄지손가락 지문”이라고 특정한 바가 없으며, 이 사건 시행령조항에서는 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다.』고 판단하였다.

- 헌법재판소는 또한 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 『지문정보는 일반적인 개인정보와는 달리 생체정보에 해당하기는 하지만, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적·신체적·사회적·경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보라는 특성을 가지고 있어, 유전자정보와 같은 다른 생체정보와는 달리 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 보기는 어려워 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고는 할 수 없다.』는 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.

○ 선례 변경의 필요성

- 위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례들이 적시하고 있는 주민등록법 조항들은 법률개정에 따라 위치만 변경되었을 뿐 그 내용이 그대로 유지되고 있으므로(주민등록법 제24조 등), 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다.

- 따라서 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위반되지 않는다.

(나) 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부

○ 헌법재판소의 선례

- 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 『‘공공기관의 개인정보 보호에 관한 법률’ 제10조 제2항 제6호는 컴퓨터에 의하여 이미 처리된 개인정보뿐만 아니라 컴퓨터에 의하여 처리되기 이전의 원 정보자료 자체도 경찰청장이 범죄수사목적을 위하여 다른 기관에서 제공받는 것을 허용하는 것으로 해석되어야 하고, 경찰청장은 같은 법 제5조에 의하여 소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위 안에서 이를 보유할 권한도 갖고 있으며, 여기에는 물론 지문정보를 보유하는 것도 포함된다. 따라서 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위는 위 법률 제5조, 제10조 제2항 제6호에 근거한 것으로 볼 수 있고, 그 밖에 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항, 경찰법 제3조 및 경찰관직무집행법 제2조에도 근거하고 있다. 경찰청장은 개인정보화일의 보유를 허용하고 있는 ‘공공기관의 개인정보 보호에 관한 법률’ 제5조에 의하여 자신이 업무수행상의 필요에 의하여 적법하게 보유하고 있는 지문정보를 전산화할 수 있고, 지문정보의 보관은 범죄수사 등의 경우에 신원확인을 위하여 이용하기 위한 것이므로, 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위의 법률적 근거로서 거론되는 법률조항들은 모두 경찰청장이 지문정보를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률적 근거로서 원용될 수 있다.』고 하여, 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.

○ 선례 변경의 필요성

- 위 선례가 경찰청장이 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률상 근거로 든 법률조항들은 현재 개인정보 보호법 제15조 제1항 제3호, 제18조 제1항, 제2항 제7호, 주민등록법 제24조 제2항, 제26조 제1항, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조 및 경찰관 직무집행법 제2조에서 여전히 그 내용을 유지하고 있으므로, 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다.

● 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되는지 여부

(가) 헌법재판소의 선례

○ 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’ 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 모두 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.

- 이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집·보관·전산화·이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하고 있다고 할 수 있으므로, 지문정보의 수집·보관·전산화·이용을 포괄하는 의미의 지문날인제도(이하 ‘이 사건 지문날인제도’라 한다)가 과잉금지의 원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.

- 이 사건 지문날인제도가 범죄자 등 특정인만이 아닌 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하여 보관하도록 한 것은 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성이 인정되고, 또한 이 사건 지문날인제도가 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나가 될 수 있다.

- 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히 수행할 수 없는 점, 개인별로 한 손가락만의 지문정보를 수집하는 경우 그 손가락 자체 또는 지문의 손상 등으로 인하여 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 발생할 수 있고, 그 정확성 면에 있어서도 열 손가락 모두의 지문을 대조하는 것과 비교하기 어려운 점, 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성·간편성·효율성 등의 종합적인 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할만한 것은 찾아보기 어려운 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 지문날인제도는 피해 최소성의 원칙에 어긋나지 않는다.

- 이 사건 지문날인제도로 인하여 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익에 비하여 경찰청장이 보관·전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 대형사건사고나 변사자가 발생한 경우의 신원확인, 타인의 인적 사항 도용 방지 등 각종 신원확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 더 크다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 지문날인제도는 법익의 균형성의 원칙에 위배되지 아니한다.

- 결국 이 사건 지문날인제도가 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다.』

○ 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 다음과 같은 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.

- 일반적으로 인간의 존엄성이나 인격의 내적 핵심, 내밀한 사적 영역에 근접하는 민감한 개인정보에 대하여는 엄격한 검증이 필요하나, 그렇지 않은 정보들은 다른 위험스런 정보에 접근하기 위한 연결자 역할을 하거나, 다른 개인정보들과 결합함으로써 개인의 전체적·부분적 인격상을 추출해 내는 데 사용되지 않는 한 그 자체로 언제나 엄격한 보호의 대상이 된다고 하기 어렵고, 지문정보는 앞에서 본 바와 같이 그 자체로 개인의 존엄과 인격권에 큰 영향을 미칠 수 있는 민감한 정보라고 보기 어려우므로, 이러한 사정도 이 사건 시행령조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단함에 있어서 고려되어야 한다.

- 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자로 사용될 수 있어 새로운 개인정보의 침해가능성이 크고, 지문정보는 구체적인 범죄수사를 위해서 뿐 아니라 일반적인 범죄예방 등을 빙자하여 특정한 개인에 대한 행동의 감시에 남용될 수 있다는 견해가 있다. 그러나 지문정보가 위와 같은 연결자로 이용되거나 개인 행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 아무런 자료가 없다. 또한, 개인의 민감한 정보라고 보기 어려운 지문정보와 달리 유전자정보는 개인의 현재 건강상태와 과거 병력 등을 포함한 생체정보로서 인간의 존엄성이나 내밀한 사적 영역에 밀접히 연관된 민감한 정보에 해당하여 그 수집으로 인한 인권침해의 위험이 매우 높아 제한적으로만 그 수집이 허용되고, 그에 따라 신원확인을 위해 비교할 수 있는 수집·보관된 정보가 지문정보에 비해 훨씬 부족하여 유전자정보의 신원확인수단으로서의 효율성은 아직까지 지문정보에 이르지 못하고 있다.

- 결국 선례의 결정 이후 신원확인수단에 대한 과학기술의 꾸준한 발전에도 불구하고 현재로서도 간편하고 정확하며 효율적인 신원확인수단으로 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단을 발견하기 어렵다.

(나) 이 사건과의 관계 및 선례 변경의 필요성

○ 앞서 본 바와 같이, 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정과 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서 이 사건 시행령조항과 같은 내용의 구 시행령조항 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.

○ 위 99헌마513등 결정과 2011헌마731 결정에서는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부가 판단되지 아니하였으나, 선례가 지적하고 있는 바와 같이 열 손가락 지문을 날인하도록 한 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집·보관·전산화·이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하는 것이어서(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등), 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위의 법률상 근거가 되는 이 사건 법률조항 또한 마찬가지로 넓은 의미의 지문날인제도를 구성한다고 할 것이고, 또한 이 사건 법률조항은 열 손가락 지문을 요구하지 않는다는 점을 제외하고는 이 사건 시행령조항과 기본권 제한의 내용에 큰 차이가 없으므로, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 설시는 이 사건 법률조항에 대해서도 그대로 타당하다.

○ 청구인들은 오늘날 기술의 발달로 지문정보의 복사가 가능하므로, 지문정보의 악용 가능성이 높아졌다고 주장하나, 이러한 주장은 해당 기술을 이용하기 위하여 지문정보를 사용하는 데 따라 발생하는 위험성에 관한 것으로, 주민등록법령에 따라 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 것에 기인한 것으로 보기 어렵다. 또한, 주민등록법 시행령 제37조는 주민등록증의 서식 등을 규정하면서, 주민등록증의 재질과 그 밖의 사항은 행정안전부장관이 정하도록 하고 있는데, 행정안전부는 2020. 1. 1.부터 주민등록증에 수록된 지문의 복제를 방지할 수 있도록 하는 국립과학수사연구원의 보안기술을 적용하고 있으므로, 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소되었다고 할 것이다.

○ 이상과 같은 점들을 종합하면 위 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

(다) 소결론

○ 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 청구인1의 개인정보자기결정권을 침해하지 않고, 이 사건 보관등행위는 청구인2의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.

● 이 사건 규칙조항에 대한 판단

(가) 재판관 이영진, 재판관 정정미의 기각의견

○ 법률유보원칙 위반 여부

- 주민등록법상 지문날인제도는 주민의 거주관계 파악 및 행정사무의 적정, 간이한 처리라는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의 범죄수사목적상 이용도 포함된다. 즉, 주민등록법은 위와 같은 입법목적으로 지문정보를 수집하고, 이를 범죄수사목적으로 이용하는 것을 전제하고 있다.

- ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제2항 제7호의 규정내용과 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 및 ‘경찰관 직무집행법’이 국민의 생명·신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방·진압 및 수사 등을 경찰의 임무로 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 시장·군수·구청장이 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

○ 과잉금지원칙 위반 여부

- 이 사건 규칙조항은 치안유지 및 국가안보의 목적을 달성하기 위하여 시장·군수·구청장으로 하여금 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있는바 그 목적이 정당하고, 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고 신원확인의 정확성을 제고하기 위한 것이어서 수단의 적합성도 인정된다.

- 경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등을 위하여 지문정보를 이용하는 경우 그 방법은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관 중인 지문정보를 대조하는 방식으로 이루어질 것이므로, 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 이러한 방식이 효율적으로 이루어지기 어려운 점, 사진·유전자·홍채·치아 등과 같은 신원확인수단에 비하여 지문정보는 정확성·간편성·효율성 등 종합적인 측면에서 여전히 보다 우수한 신원확인수단이라고 할 수 있는 점, 주민등록증에 개선된 보안기술이 적용됨에 따라 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소된 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 규칙조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.

- 이 사건 시행규칙조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

○ 소결

- 이상과 같이 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 청구인1의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.

(나) 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견

○ 지문은 개인의 고유성과 동일성을 나타내는 생체정보로서 한 번 생성되면 사망할 때까지 그대로 유지되고 개인이 임의로 변경할 수 없는 정보이므로 함부로 취급되어서는 안 되고, 따라서 지문정보의 수집·보관·이용 등을 규정하는 법률의 경우 그 주체, 목적, 대상, 범위 등을 명확하게 구체적으로 규정하여야 하며, 그 해석 또한 엄격하게 하여 지문정보의 수집 범위가 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어질 수 있도록 하여야 한다.

○ 주민등록법 제2조 제1항은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장이 주민등록에 관한 사무를 관장하도록 하고 있고, 같은 법 제3조 제1항은 행정안전부장관에게 주민등록에 관한 사무의 지도·감독을 하도록 하고 있는바, 행정안전부장관 소속으로 치안에 관한 사무를 관장하는 경찰청(국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제12조)은 시장·군수·구청장과 독립된 기관이다. 따라서 시장·군수·구청장이 자신의 사무인 주민등록에 관하여 취득한 개인정보를 별도의 기관인 경찰청 소속의 경찰서 지구대장 또는 파출소장에게 송부하는 행위는 기관 내부적인 행위에 불과한 것이 아니라, 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한하는 새로운 행위에 해당한다. 따라서 이에 대하여는 법률유보원칙에 따라 법률의 근거가 필요하다. 그러나 주민등록법령은 주민등록 사무 내지 주민등록과 관련한 개인정보의 수집·이용에 관한 권한을 경찰청이나 각급 경찰기관에게 부여하는 내용의 조항을 두고 있지 않다.

○ ‘개인정보 보호법’의 입법목적(제1조), 위 법률이 선언하고 있는 개인정보 보호의 원칙들(제3조), 위 법률이 정보주체에게 부여하고 있는 개인정보에 관한 권리(제4조), 위 법률이 국가와 지방자치단체에 부여하고 있는 개인정보의 목적 외 수집·오용·남용 등의 폐해 방지 및 사생활 보호 시책의 수립 책무(제5조) 등 위 법률의 규정들을 통해 알 수 있는 법률의 취지에 비추어보면, 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보를 수집할 수 있고 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있도록 한 ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 개인정보를 제공받을 수 있도록 한 같은 법 제18조 제2항 제7호는 수사기관에서 향후 범죄수사를 위하여 사전에 주민등록증 발급신청서상 지문정보를 모두 송부받고 이를 전산화하여 범죄수사목적으로 활용할 수 있도록 하는 법률적 근거라고는 볼 수 없다. 특히 ‘개인정보 보호법’ 제18조 제2항 제7호는 범죄수사기관에서 어떤 수사대상자나 범죄혐의의 단서가 발견되어 수사상 필요한 경우 그 관련 개인정보를 보유하고 있는 기관의 장에게 그에 대한 소명과 함께 개인정보자료를 송부해 줄 것을 요청하여 특정 개인정보를 제공받을 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 경찰청장이 사전에 일반적으로 지문정보를 송부 받을 수 있는 근거가 되지 못한다.

○ ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조는 경찰의 임무를 일반적으로 규정한 것에 불과하고, ‘경찰관 직무집행법’ 제2조 또한 경찰관의 일반적인 직무의 범위를 규정한 것에 불과하다. 이러한 법률규정들이 경찰청장으로 하여금 구체적인 범죄수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증 발급신청서상 지문원지를 송부 받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수는 없다.

○ 그렇다면 이 사건 규칙조항은 주민등록법, 같은 법 시행령 등에 아무런 근거가 없이 제정된 것이라고 볼 수밖에 없으므로, 법률유보원칙에 위반되어 청구인1의 개인정보자기결정권을 침해한다.

(다) 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 김형두의 각하의견

○ 우리는 청구인1의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여 본안판단을 하기에 앞서, 이 부분 심판청구가 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 생각한다.

○ 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 이 사건 규칙조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙(1999. 7. 24. 행정자치부령 제59호로 전부개정되고, 2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정되기 전의 것) 제9조(이하 ‘구 규칙조항’이라 한다)의 경우, 지문날인을 거부하며 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니한 청구인에게는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 판단하였다.

○ 선례를 변경하기 위해서는 위와 같은 가중정족수라는 형식적 요건 외에도, 선례의 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있다는 등 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성이 인정되어야 한다. 또한, 예측가능성, 법적 안정성 및 신뢰보호의 이념에서 보았을 때 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성, 즉 사회제도나 문화의 변화, 국민의 법감정 또는 의식의 변화, 다른 법률의 내용이나 그에 관한 법리 변경 등과 같은 규범상태 또는 사실상태의 변화가 있었고, 이로 인하여 선례의 입장이 변경되어야 한다는 점이 논증되어야 한다.

○ 이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 제출되었다는 전제에서 시장·군수·구청장으로 하여금 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있으므로, 이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 시장·군수·구청장에게 접수된 때에 비로소 문제된다. 따라서 청구인1이 주민등록증 발급신청서에 지문을 날인하는 것을 거부하여 위 발급신청서를 제출하지 않고 있는 이상 위 청구인의 지문정보가 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부될 수는 없는 것이므로, 위 청구인이 이 사건 규칙조항에 의하여 자신의 기본권을 침해받고 있다고 볼 수 없다. 나아가 위 청구인이 지문날인을 거부하고 있는 이상 이 사건 규칙조항에 의한 위 청구인의 기본권 침해가 장래 확실히 예측된다고도 볼 수 없다.

○ 그렇다면 지문날인제도를 다투며 지문날인을 거부한 청구인1에게는 이 사건 규칙조항에 관하여 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등의 법리는 이 사건에서도 여전히 타당하고, 이러한 법리가 잘못되었다고 볼 수 없다. 그리고 이러한 선례를 변경할만한 규범이나 사실상태의 변경도 보이지 않는다. 따라서 청구인1의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다

□ 재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견

● 목적의 정당성 및 수단의 적합성

- 주민등록법은 제1조에서 “주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다.”라고만 규정하고 있을 뿐, 치안유지나 국가안보를 입법목적으로 제시하지 않고 있고, 또한 주민등록증에 지문정보를 수록하도록 한 것이 범죄를 수사하기 위한 것이라고 규정하지도 않고 있다. 따라서 치안유지, 국가안보 내지 범죄수사라는 목적은 이 사건 시행령조항의 입법목적이 될 수 없다.

- 이 사건 시행령조항의 입법목적은 정확한 신원확인을 통해 행정사무를 적정히 처리하는 한편, 신원확인기능의 효율성 및 정확성을 도모하려는 것이다.

- 이 사건 시행령조항은 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

● 침해의 최소성 및 법익의 균형성

- 서로 다른 인물 사이에 지문이 동일한 경우를 거의 찾아보기 어려우므로, 열 손가락 지문 전부가 아니더라도 동일성을 식별하는 데 별다른 문제가 없다. 그러나 이 사건 시행령조항은 행정목적을 위한 신원확인에 사용되지도 않는 불필요한 지문들까지 주민등록증 발급신청서에 찍도록 하고 있다.

- 행정상 목적으로 지문정보가 사용되는 경우는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소만으로는 정확한 신원확인이 어렵거나 무인민원발급기의 이용과 같이 간이하면서도 정확한 신원확인이 필요한 경우이다. 그런데 이러한 목적의 신원확인에 열 손가락의 지문정보가 모두 필요하다고 볼 수 없다. 실제 주민등록증 발급이나 무인민원발급기, 여권의 발급을 위한 신원확인의 경우 오른쪽 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문만이 사용되고 있다. 이는 신원확인을 위해서는 반드시 열 손가락 지문이 필요하지 않다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을 위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 것이다.

- 다른 한편으로는, 정보주체가 신원 확인 등과 같은 필요에 의하여 사전에 열 손가락의 지문을 스스로 등록하는 경우에 한하여 지문정보를 보관하는 방법도 고려될 수 있고, 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다.

- 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 지문정보의 수집이 이 사건 시행령조항의 입법목적이라고 하더라도, 위와 마찬가지로 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다.

- 이와 같이 이 사건 시행령조항은 그 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어 17세 이상의 모든 국민에 대하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 함으로써 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 공익보다 개인의 개인정보자기결정권을 과도하게 제한하고 있으므로, 이 사건 시행령조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성에 위반된다.

● 소결론

- 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인1의 개인정보자기결정권을 침해한다.

□ 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 보관등행위에 대한 반대의견

○ 앞서 이 사건 규칙조항에 대한 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙에 위반되므로, 피청구인이 지문정보를 취득할 아무런 법률적 근거가 없고, 따라서 피청구인이 지문정보의 취득을 전제로 이를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위 또한 마찬가지로 아무런 법률적 근거가 없다.

○ 따라서 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되어 청구인2의 개인정보자기결정권을 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 청구인들의 심판청구는 모두 기각되었는데, 그 분포는 다음과 같다.

- 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 이 사건 법률조항에 대한 심판청구가 기각되어야 한다는 점에서는 관여 재판관 전원의 의견이 일치하였다.

- 주민등록증 발급신청서에 열손가락 지문을 날인하도록 한 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 기각되었고, 다만 재판관 1인의 반대의견이 있었다.

- 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 등에게 보내도록 하는 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관해서는 재판관 6인이 이에 대한 심판청구가 적법하다는 의견이었으나 이 사건 규칙조항이 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부에 대해서는 견해가 나뉘었고(기각의견 2, 인용의견 4), 최종적으로 기각의견 2, 인용의견 4, 각하의견 3이 되어 그 심판청구가 기각되었다.

- 피청구인 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인된 지문정보를 보관·전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 이 사건 보관등행위에 대한 심판청구는 기각되었고, 다만 재판관 4인의 반대의견이 있었다.

○ 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용의 구 주민등록법 시행령조항 및 경찰청장의 지문정보 보관·이용 등 행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되지 않아 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다고 판단하였고, 또한 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용의 구 주민등록법 시행령조항이 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되지 않아 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 이 결정은 기존 선례들의 위와 같은 입장을 그대로 유지하였다.

○ 다만, 위 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 사건 청구인1과 유사한 지위에 있는 청구인이 이 사건 규칙조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙 조항에 대하여 제기한 심판청구가 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고 판단하였었는데, 이 결정은 이 사건 규칙조항에 대한 청구인1의 심판청구가 적법하다고 함으로써, 위 99헌마513등 결정 중 일부를 변경하였다.

○ 이 사건 법률조항이 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부는 이 결정에서 처음으로 판단되었다. 헌법재판소는 이 결정에서 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대한 선례의 판단을 이 사건 법률조항의 과잉금지원칙 위반 여부에 대한 판단에서 원용함으로써, 이 사건 법률조항은 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위와 마찬가지로 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.