<국가유공자의 유족인 자녀 중 연장자 우선 사건>

헌법재판소는 2025년 4월 10일 평의 참여 재판관(8인) 전원의 일치된 의견으로, 국가유공자의 유족 중 보상을 받을 자녀의 순위를 정함에 있어 ① 자녀 간 협의에 의해 자녀 중 1명을 지정한 경우 그 자녀를 선순위 유족으로 정하는‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’에 대한 심판청구를 각하하고 [각하], ② 협의로 지정된 자녀가 없는 경우 국가유공자를 주로 부양한 자녀를 선순위 유족으로 정하는 같은 항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 위반되지 아니하며 [합헌], ③ 협의로 지정되거나 주로 부양한 자녀가 없는 경우 나이가 많은 자녀를 선순위 유족으로 정하는 같은 항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니하고, 위 법률조항은 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다는 결정 [헌법불합치]을 선고하였다.

□ 사건개요

○ 제청신청인 겸 청구인(이하 ‘제청신청인’이라고만 한다)의 부친인 망 김○○(이하 ‘망인’이라 한다)은 국가유공자로 등록되어 있다가 2013. 1. 29. 사망하였다. 망인의 배우자이자 제청신청인의 모친인 이□□은 국가유공자인 망인의 선순위유족으로 지정되어 있던 중 2019. 4. 12. 사망하였다. 망인과 망 이□□에게는 세 자녀가 있는데, 제청신청인은 둘째 자녀이다.

○ 인천보훈지청장은 자녀 간 협의가 없고 제청신청인이 주로 부양 자녀에 해당하지 않는다는 이유로 2020. 1. 29. 자녀 중 연장자를 망인의 선순위 유족으로 지정하면서, 제청신청인에게 국가유공자선순위유족등록거부처분을 하였다.

○ 제청신청인은 인천보훈지청장을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 상고심 계속 중 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제13조 제1항 제1호 중 ‘같은 순위 유족 중 1명’ 부분, 제2호 중 ‘주로 부양’ 부분, 제3호 중 ‘나이가 많은 사람’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 대법원은 2024. 6. 21. 위 신청 중 국가유공자법 제13조 제2항 제3호 중 ‘나이가 많은 자녀 1명을 우선하는 부분’은 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하고, 나머지 부분은 기각하였다.

○ 이에 제청신청인은 국가유공자법 제13조 제2항 제1호 중 ‘같은 순위 유족 중 1명’ 부분, 같은 항 제2호 중 ‘주로 부양’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 협의지정조항’이라 한다), 같은 항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 부양자우선조항’이라 한다), 같은 항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 연장자우선조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것)

제13조(보상금 지급순위) ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 순서에 따라 보상금을 지급한다.

1. 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 및 효력 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

2. 제1호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람에게 보상금을 지급한다.

3. 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 나이가 많은 사람에게 보상금을 지급하되, 같은 순위자가 국가유공자의 부모인 때에는 제12조 제1항에도 불구하고 보상금을 균등하게 분할하여 지급한다. 이 경우 보상금의 분할 지급방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□ 결정주문

1. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.

2. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다.

3. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’에 대한 심판청구를 각하한다.

□ 이 사건 협의지정조항에 대한 심판청구의 적법성 - 각하

○ 이 사건 협의지정조항은 국가유공자의 자녀 간 협의가 이루어져야 적용될 수 있는바, 당해 사건에서 망인의 자녀들은 협의를 이루지 못하였다. 결국 이 사건 협의지정조항은 당해 사건에 적용되지 아니하므로, 이 사건 협의지정조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

□ 이 사건 부양자우선조항에 대한 판단 - 합헌

● 명확성원칙 위반 여부 - 소극

○ 이 사건 부양자우선조항에서 정한 ‘주로 부양’한 자녀라 함은 국가유공자의 생애기간 전체를 기준으로 국가유공자의 연령, 재산과 소득, 자녀의 부양의 내용과 기간 등을 종합적으로 고려할 때 특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미하므로, 명확성원칙에 위반되지 않는다.

● 평등원칙 위반 여부 - 소극

○ 제청신청인은 이 사건 부양자우선조항이 ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’를 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’와 동일하게 취급하여 국가유공자법상 수급권을 인정하지 않는 것은 ‘본질적으로 다른 것을 같게 취급’하는 것이고 이는 불합리한 차별에 해당한다고 주장한다.

○ ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’와 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’는 정도에서 차이가 있을 뿐, 모두 그에게 특별히 선순위 유족의 지위를 부여할 정도에는 이르지 않는다는 공통점을 가지고 있으므로 위 두 집단이 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어렵다. 설령 위 두 집단이 본질적으로 다르다고 하더라도, 부모와 자녀 사이에는 부양의 의무가 있는데다가 어느 가족 구성원이 도움을 필요로 하는 다른 가족 구성원을 어느 정도 부양하는 것은 자연스러운 일이라는 점 등을 고려하면, 이 사건 부양자우선조항이 다른 자녀보다 국가유공자를 상대적으로 더 부양하였지만 ‘주로 부양’의 요건을 충족하지 않은 자녀에 대하여 선순위 유족의 지위를 부여하지 않는 데는 합리적인 이유가 있으므로, 평등원칙에 위반되지 않는다.

□ 이 사건 연장자우선조항에 대한 판단 - 헌법불합치 (계속적용)

● 평등원칙 위반 여부 - 적극

○ 국가유공자법 제13조의 보상금 지급순위는 보상금뿐만 아니라 각종 보상을 지급하는 조항에서 준용되어 보상을 받을 선순위자를 정하는 기준이 된다. 그런데 이 사건 연장자우선조항은 그 최종적 기준으로서 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자녀를 다른 자녀보다 우선하도록 하고 있는바, 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다.

○ 국가유공자의 자녀 중 특별히 경제적으로 어려운 자가 있을 수 있는데, 이 사건 연장자우선조항은 이러한 개별적 사정은 전혀 고려하지 않고 나이 많음을 선순위 수급권자 선정의 최종 기준으로 삼고 있다. 이는 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에 배치된다.

○ 국가의 재정상 한계로 인하여 각종 보상의 총액이 일정액으로 제한될 수밖에 없다고 하더라도, 그 범위 내에서 생활보호의 필요성이 보다 큰 자녀에게 보상을 지급한다면, 국가유공자법의 입법취지를 살리면서도 국가의 과도한 재정부담을 피할 수 있다.

○ 국가유공자법은 나이를 기준으로 보상금 등의 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 이 사건 협의지정조항과 이 사건 부양자우선조항이라는 예외조항을 마련해 놓고 있기는 하다. 그러나 국가유공자의 자녀 간에 협의가 되지 않을 수 있고, 자녀들 가운데 국가유공자를 주로 부양한 사람이 없을 수도 있는데, 이러한 경우에는 이 사건 연장자우선조항으로 돌아가 여전히 나이에 따른 차별이 발생하게 된다.

○ 국가유공자 자녀의 생활수준과 경제적 능력은 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 국가유공자법상 보상을 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고 할 수 없다.

○ 그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하므로, 평등원칙에 위반된다.

● 헌법불합치 결정과 계속 적용 명령

○ 이 사건 연장자우선조항에 단순위헌결정을 할 경우 국가유공자법상 각종 보상의 수급자를 정하기 위한 근거 규정이 사라지게 되고, 각종 보상의 수급권자를 선정하는 기준 등을 어떻게 정할 지에 대해서는 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 있으므로, 이 사건 연장자우선조항에 대하여 2026. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 내린다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건 연장자우선조항은 국가유공자법상 보상금뿐만 아니라 생활조정수당 등 각종 보상을 지급하는 조항에서 준용되어 보상을 받을 선순위자를 정하는 기준이 된다.

○ 종래 헌법재판소는 독립유공자의 유족보상금 수급권자를 독립유공자의 손자녀 중 1명에 한정하고, 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 정한 ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 조항(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724), 재해사망군경의 유족보상금 수급권자를 재해사망군경의 부모 중 1명에 한정하고 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 정한 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’ 조항(헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14), 6ㆍ25전몰군경자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하면서 그 수급권자를 6ㆍ25전몰군경자녀 중 1명에 한정하고, 나이가 많은 자를 우선하도록 정한 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 조항(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6)에 대해 각 헌법불합치 결정을 선고한 바 있다.

○ 헌법재판소는 위 결정들과 유사한 취지에서, 이 사건 연장자우선조항이 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자를 선순위 수급권자로 정하는 것은 국가유공자법의 각종 보상이 가지는 사회보장적 성격에 부합하지 아니하고, 나이가 많다는 우연한 사정을 기준으로 보상의 지급순위를 정하는 것에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없으므로, 평등원칙에 위반된다고 판단하였다.