<방송광고 결합판매제도 사건>

헌법재판소는 2026년 2월 26일 재판관 8:1의 의견으로, 지상파방송광고를 대행하는 광고판매대행자로 하여금 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 일정 비율 이상 결합하여 판매하도록 규정한 ‘방송광고판매대행 등에 관한 법률’(2012. 2. 22. 법률 제11373호로 제정된 것) 제20조 제1항, 제2항에 대한 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다. [기각]

이에 대하여는 위 조항이 광고주의 계약의 자유와 상업광고에 관한 표현의 자유를 침해한다는 재판관 1인(재판관 김형두)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인은 영화기획, 제작사의 대표자인바, 광고주로서 방송광고판매대행사업자(이하 ‘광고판매대행자’라고 한다)인 주식회사 ○○와 광고판매대행계약을 체결하려 하였는데, 청구인이 원하는 지상파방송광고를 구매하려면 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자(이하 네트워크 지역지상파방송사업자와 중소지상파방송사업자를 합하여 ‘지역·중소지상파방송사업자’라고 한다)의 방송광고를 일정 비율 이상 함께 계약할 수밖에 없어 계약 체결을 단념하였다.

○ 청구인은 ‘방송광고판매대행 등에 관한 법률’ 제20조가 계약의 자유, 영업의 자유, 재산권, 평등권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘방송광고판매대행 등에 관한 법률’(2012. 2. 22. 법률 제11373호로 제정된 것, 이하 ‘방송광고판매대행법’이라 한다) 제20조 제1항, 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

○ 방송광고판매대행 등에 관한 법률(2012. 2. 22. 법률 제11373호로 제정된 것)

제20조(방송광고 결합판매 지원) ① 지상파방송광고를 대행하는 광고판매대행자는 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매하여야 한다.

② 제1항에 따른 광고판매대행자의 방송광고 결합판매는 직전 회계연도 5년간의 지상파방송광고 매출액 중 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자에게 결합판매된 평균 비율 이상으로 하여야 한다.

[관련조항]

○ 구 방송광고판매대행 등에 관한 법률(2012. 2. 22. 법률 제11373호로 제정되고, 2025. 10. 1. 법률 제21066호로 개정되기 전의 것)

제20조(방송광고 결합판매 지원) ③ 방송광고 결합판매 지원을 위하여 방송통신위원회는 다음 각 호의 사항을 매년 고시하여야 한다.

1. 직전 회계연도 5년간의 지상파방송광고 매출액 중 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자에게 결합판매된 평균 비율

2. 해당 연도 광고판매대행자별로 지원하여야 하는 네트워크 지역지상파방송사업자와 중소지상파방송사업자 및 각 사별 결합판매 지원규모

□ 결정주문

○ 이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

○ 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 구매하고 싶지 않은 광고주로서는 종합편성채널과 같은 방송채널사용사업자의 방송광고를 이용할 수도 있고, 그밖에 온라인광고와 같은 다양한 형태의 광고를 선택할 수도 있어 결합판매로 인해 광고주의 계약의 자유가 과도하게 제한된다고 보기 어렵다.

○ 방송통신발전기금의 용도는 ‘방송통신발전 기본법’ 제26조 제1항에서 정하고 있고 같은 항 제1호 내지 제16호는 그 사용처를 일일이 구체적으로 나열하고 있어 지역·중소지상파방송사업자에 대한 지원을 위해 사용할 수 있는 기금의 규모는 제한적이며, 여기에는 지역·중소지상파방송사업자에 대한 지원과 관련된 항목이 이미 포함되어 있다. 지금도 매년 상당한 기금이 이러한 용도의 사업비로 지출되고 있으므로, 관련 규정을 개정하여 지역·중소지상파방송사업자를 추가적으로 지원하더라도 결합판매를 대체할 수 있을 정도의 규모에는 현저히 미치지 못할 것으로 보인다.

○ 지역·중소지상파방송사업자를 지원하기 위한 기금을 신설하기 위해서는 기금의 출연 주체와 규모, 용도 등 기본적인 사항이 정해져야 하는데, 이는 입법자가 다양한 요소를 고려하여 결정할 사항이고, 그러한 기금이 과연 신설될 수 있을 것인지, 만약 신설된다면 어떠한 형태의 기금이 될 것인지 현재로서는 섣불리 예상하기가 어려우며, 과거에도 수많은 방송사업자 사이의 복잡한 이해관계를 조정하여 하나의 지원방안을 마련하기 어려운 상황에서 그에 대한 해결책으로 지금의 결합판매제도가 도입되었다는 사정에 비추어 보면, 막연히 새로운 기금을 신설하여 지역·중소지상파방송사업자를 지원하는 것이 심판대상조항에 따른 결합판매를 대체할 수 있는 현실적인 방안이라고 단정하기는 어렵다.

○ 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 광고주의 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

□ 반대의견 (재판관 김형두)

○ 광고주는 방송의 공공성·다양성 구현과 관련하여 헌법상 아무런 의무를 지는 지위에 있지 아니하고, 해당 지역지상파방송사업자의 경영·운영과도 직접적인 관련이 없는 사인에 불과하다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 위와 같은 광고주를 사실상 지역·중소지상파방송사업자에 대한 적극적인 재정지원의 실질적 책임주체로 삼고 있다. 따라서 결합판매는 그 기능에 있어서는 특정 목적 부담금 내지 조세와 유사한 성격을 가진다.

○ 광고매체는 상호 완전한 대체관계에 있다고 보기 어려워 상당수 광고주에게 있어서는 주요 지상파방송광고가 아니면 광고를 실시하는 것 자체에 실질적 의미가 없다고 볼 수 있고, 이들에 대해서 결합판매는 사실상 강제된 추가구매에 가까운 성격을 가진다.

○ 입법자의 정책적 선택 여하에 따라 기금의 배분 구조를 조정하거나 우선순위를 변경함으로써 지역·중소지상파방송사업자에 대한 지원 규모를 확대하는 것이 전혀 불가능하다고 단정하기 어렵고, 지역·중소 방송사 지원을 위한 별도의 기금을 신설하는 등 다양한 수단을 조합함으로써, 광고주의 계약의 자유를 직접 제한하지 아니하는 방식으로도 심판대상조항이 추구하는 목적을 상당 부분 달성할 수 있다.

○ 결합판매제도는 시장경쟁을 통하여 창의적이고 차별화된 지역 콘텐츠를 발전시키는 동기를 약화시켜, 오히려 장기적으로는 지역·중소지상파방송사업자의 경쟁력 제고와 자립기반 확립을 저해하는 요인으로 작용할 우려가 크다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 광고주의 계약의 자유 및 상업광고에 관한 표현의 자유를 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 이 결정은 지상파방송광고를 대행하는 광고판매대행자로 하여금 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 일정 비율 이상 결합하여 판매하도록 규정한 방송광고판매대행법 조항의 위헌 여부에 대하여 헌법재판소에서 처음 판단한 사건이다.

○ 헌법재판소는 재판관 8:1의 의견으로 심판대상조항이 광고주의 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없다고 보아 이 사건 심판청구를 기각하였다.

○ 다만 법정의견에서도, 결합판매제도가 도입된 이후 지상파방송광고 매출액이 지속적으로 감소하면서 그 실효성이 과거에 비해 떨어졌고, 지역·중소지상파방송사업자에 대한 지속적이고 효과적인 지원을 위해서는 다양한 매체의 발전과 변화된 광고시장 상황에 맞추어 심판대상조항에 대한 입법적 개선이 요구된다는 지적을 경청할 필요가 있다고 보았다.