비례대표국회의원 의석할당에 관한 저지조항 사건

<헌재 2026. 1. 29. 2020헌마956, 2024헌마271(병합) 공직선거법 제189조 제1항 제1호 위헌확인>

【사건의 배경】

청구인들은 제21대 또는 제22대 국회의원 선거에서 선거권자, 비례대표국회의원선거에 참여한 정당, 비례대표국회의원선거에 후보로 등록한 사람 등이다.

청구인들이 지지하는 정당 또는 소속정당은 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표하지 못하여 비례대표국회의원의석을 배분받지 못하였다.

이에 청구인들은 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당을 의석할당정당으로 규정한 공직선거법 제189조 제1항 제1호에 대하여 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2020. 7. 14., 2024. 3. 26. 각각 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건의 심판대상은 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 제189조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항은 다음과 같다.

공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)

제189조(비례대표국회의원의석의 배분과 당선인의 결정·공고·통지) ① 중앙선거관리위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당(이하 이 조에서 “의석할당정당”이라 한다)에 대하여 비례대표국회의원의석을 배분한다.

1. 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당

【결정의 주요내용】

1. 평등선거원칙 위반 여부

심판대상조항은 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당에게만 비례대표의석을 배분하도록 규정하고 있는바, 저지조항(沮止條項)에 해당한다. 심판대상조항은 위 요건을 충족한 의석할당정당과 그렇지 못한 정당을 차별하고, 의석할당정당이 아닌 정당에 투표한 유권자의 투표의 성과가치를 차별하므로 평등선거원칙을 위반하여 청구인들의 선거권, 피선거권, 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.

저지조항은 군소정당의 난립에 따른 폐해가 심각한 경우에는 그 나름대로의 제도적 효용성을 가지므로 제도의 목적 그 자체까지 타당하지 않다고 할 수는 없지만, 투표의 성과가치에 차등을 두어 사표(死票)의 증대와 선거의 비례성 약화를 초래하고, 새로운 정치세력의 원내 진출을 막는 부정적 효과도 있다. 그렇다면 과연 우리나라의 정치상황이나 정부형태, 정당 및 선거 제도 등에 비추어 저지조항을 통해 소수정당을 배제시킬 필요가 있는지 살펴보아야 한다. 군소정당이라 하더라도 그 수가 많지 않고, 사회공동체에서 필요로 하는 국민적 합의의 도출을 방해하거나 의회의 안정적 기능을 저해시키는 정도가 아니라면 군소정당이라는 이유만으로 비례대표의석배분의 대상에서 제외시켜야 할 합리적 이유가 없다.

우리나라는 일찍이 거대양당이 확고하게 자리 잡았으며 이러한 경향은 점차 심화되고 있다. 이러한 우리의 정치현실에서는 심판대상조항이 군소정당의 난립을 방지하여 의회가 안정적으로 기능할 수 있도록 하기 보다는 새로운 정치세력의 원내 진입을 차단하고 거대정당의 세력만 강화시키는 역할을 한다고 볼 수 있다. 또한 저지조항을 폐지하는 경우를 상정하여 제22대 국회의원선거의 비례대표의석배분을 다시 계산해보면, 비례대표의석을 배분받지 못하였던 정당 일부가 원내에 진출하게 되나 그 수는 많지 않을 것으로 보인다. 그렇다면 저지조항을 폐지하더라도 군소정당의 난립으로 인해 의회 기능이 마비될 우려는 크지 않다 할 것이다.

우리나라는 대통령제 정부형태를 취하고 있어 의원내각제를 취하는 나라들보다는 의회의 통치기능을 확보하기 위해 의회 내 다수세력을 형성하여야 할 필요성이 크지 않다. 대통령제에서는 대통령과 국회의원이 각각 직접선거에 의하여 선출되어 각자 민주적 정당성을 가지고, 행정부와 입법부는 독립하여 운영되고 의회가 내각을 구성하지 않으므로 안정적인 국정운영을 위한 의회 내 다수형성의 필요성이 의원내각제의 경우보다 상당히 작아진다.

우리나라는 국회의원 총 300명 중 비례대표의원이 46명으로 약 15.3%에 불과하다. 우리나라와 같이 비례대표의석의 비율이 낮아 전체 국회의원선거 결과가 실질적으로 지역구의석수에 따라 좌우되는 경우에는 비록 비례대표제도를 일부 채택하고 있다 하더라도 저지조항의 필요성이 크지 않다. 또한 우리나라는 비례대표선거가 전국 단일 선거구로 이루어지고 의원 정수가 46명에 불과하므로 저지조항을 폐지하더라도 원내에 진출하는 소수정당의 수가 급격하게 늘어나지는 못할 것으로 예상된다. 한편, 지역구선거는 소선거구？다수대표제를 채택하고 있으므로 국회의원선거제도는 이미 거대정당에 유리하고 사실상 군소정당 소속 후보자의 의회진출이 어렵도록 설계되어 있고, 거대양당들은 위성정당을 창당하여 비례대표의석을 추가로 얻고 있는바 그만큼 군소정당이 원내에 진출할 수 있는 기회는 작아진다고 볼 수 있다. 여기에 더해 공직선거법은 저지조항까지 둠으로써 소수정당의 의회진입에 이중적 장벽을 설정하고 있는 셈이다.

우리 정당법은 정당 설립에 필요한 최소한의 조직을 규정하여, 이미 신생정당이나 군소정당에 대한 진입장벽을 세우고 있으므로 저지조항을 둘 필요성이 크지 않다. 또한 국회법은 국회의 효율적 운영을 담보하기 위해 교섭단체 제도를 두고 있으므로 저지조항의 폐지로 군소정당의 원내진출이 늘어난다 하더라도 그로 인하여 국회의 원활한 운영이 저해될 가능성은 크지 않다.

저지조항은 단순히 그 저지선을 넘지 못한 정당이 비례대표의석을 배분받지 못하도록 하는 효과를 넘어 유권자로 하여금 저지선을 넘지 못하리라 예상하는 소수정당에 투표를 기피하도록 유도하여 소수정당이 원내진출을 통해 성장할 수 있는 기회를 박탈함으로써 정치적 다양성과 정치과정의 개방성을 훼손할 수 있다. 한편 저지조항의 문제는 국회 내 다수당과 소수당, 혹은 원내 정당과 원외 정당 사이에 이해관계가 충돌하는 영역인바, 저지조항 자체의 정당성 내지 저지선 설정의 합리성에 문제가 있다 하더라도 국회 내 다수당이 자발적으로 이를 폐지하거나 저지선을 개선할 것을 기대하기 어렵다.

이와 같은 우리나라의 정치상황이나 정부형태, 정당 및 선거 제도 등을 고려하면, 우리나라는 저지조항을 통해 원내 군소정당의 난립을 막을 필요성이 적고 나아가 저지조항이 폐지되더라도 원내에 군소정당이 난립할 우려는 크지 않다. 반면 저지조항은 저지선을 넘지 못한 정당에 대한 투표를 사표로 만들어 투표의 성과가치와 저지선을 넘지 못한 정당을 차별하며, 사표를 증대시켜 선거의 비례성 약화를 초래한다. 또한 소수정당들의 원내진출을 막아 정치적 다양성과 정치과정의 개방성을 훼손할 가능성이 크다. 따라서 심판대상조항은 합리적 이유 없이 투표가치를 왜곡하고 선거의 대표성을 훼손하는 것으로서 평등선거원칙에 위배하여 청구인들의 선거권, 피선거권, 평등권을 침해한다.

2. 부수적 위헌선언

공직선거법 제189조 제1항은 의석할당정당의 요건을 규정하면서 심판대상조항인 제1호에서는 최저득표율요건을, 제2호에서는 최저의석요건을 선택적으로 규정하고 있으므로 정당은 제1호와 제2호의 요건 중 어느 하나를 충족하면 의석할당정당이 될 수 있다. 이는 의석할당정당이 될 수 있는 가능성을 높여 저지조항으로 인한 투표의 성과가치 및 정당에 대한 차별의 효과를 완화시키기 위함인바, 최저득표율요건만 위헌으로 선언하고 최저의석요건만 남겨둘 경우 오히려 저지조항의 요건이 더욱 엄격해지는 결과가 된다. 심판대상조항만 위헌선언하게 되면 저지조항 제도 전체의 의미와 정당성이 상실되고 공직선거법 제189조 제1항 제2호만으로는 저지조항 제도를 만든 입법자의 의도가 왜곡되므로, 제2호는 비록 심판대상이 아니지만 심판대상조항과 함께 위헌선언을 함이 타당하므로 공직선거법 제189조 제1항 전체에 대하여 위헌선언을 한다.

【2인 재판관 반대의견의 요지】

국회의원 선거제도의 내용은 입법자의 입법형성권에 맡겨져 있으며, 비례대표제의 경우 저지조항을 둘 것인지 또는 그 비율을 어떻게 정할 것인지에 대한 구체적인 헌법적 기준은 없다.

1.저지조항 제도 자체에 대한 판단

헌법은 국회가 200인 이상의 국회의원 중 다수의 의사에 따라 헌법상 권한을 행사하는 것을 예정하고 있으므로, 의결을 할 수 있는 다수를 형성하는 것은 국회의 기능 수행을 위해 필요한 전제조건이다. 따라서 원내 진출 정당의 수를 한정하여 국회 내의 다수형성의 가능성을 높임으로써, 국회를 통한 국민적 합의 도출을 원활하게 하고자 하는 데에서 심판대상조항의 의미를 찾을 수 있다.

정당은 국민의 정치적 의사를 형성할 수 있어야 할 뿐만 아니라 국민의 의사를 정책이나 입법으로 변환할 수 있어야 하므로, 이러한 정치적 역량이 있는 정당만이 의회의 구성에 참여하도록 할 필요가 있다. 정치적 역량은 결국 선거에서 나타난 정당에 대한 국민의 지지에 따라 판단하는 것이 합리적이므로, 일정 수준 이상의 정치적 지지 획득 여부에 따라 의석배분에 있어서 정당을 차별하는 것은 허용될 수 있다.

오늘날 극단주의 세력이 단순하고 강력한 메시지로 사회에 대한 분노와 불안을 자극함으로써 중도정당보다 빠르게 지지층을 결집시키는 모습을 쉽게 볼 수 있는바, 극소수의 지지만을 받고 있는 극단주의 세력이 의회에 진출하게 된다면 그 활동이 크게 고무될 우려가 있으며, 대화와 타협을 통한 의회정치를 방해하고 나아가 사회적 갈등을 조장할 위험이 있다. 저지조항은 극단주의 세력이 일정한 수준 이상의 지지율을 획득할 때까지 의회에 진출하는 것을 어느 정도 방지하는 효과도 갖고 있다.

법정의견은 우리나라의 정치현실에서 군소정당의 난립 가능성이 없고 저지조항이 오히려 거대정당에 대한 의석 집중 현상만 심화시킨다고 지적한다. 그러나 이는 저지조항 자체가 원인이라기보다는 지역구선거에서 적용되는 소선거구·다수대표제, 매우 낮은 비례대표의석 비율, 이른바 위성정당 문제, 그 밖의 여러 요인 등이 복합적으로 작용하여 나온 결과이다. 정치상황은 가변적인 것이므로 현재의 상황이 지속된다고만 가정하여 저지조항의 필요성을 부정할 수는 없다.

2. 저지선 설정에 대한 판단

심판대상조항이 비례대표 의석할당정당의 기준이 되는 저지선을 설정하면서 비례대표선거에서의 득표율을 기준으로 하는 것은 정당에 대한 국민의 지지 및 선호가 정당에 대한 의석배분에 반영될 수 있도록 한 것이므로 합리성이 있다.

현재 ‘100분의 3’ 이상의 득표율 기준은 과거 100분의 5 이상이던 것을 완화한 것이다. 현행 비례대표선거는 전국 단일 선거구로 이루어지고 의원 정수가 46명에 불과하므로, 100분의 3 이상의 득표율 기준은 저지조항이 없을 경우에 정당이 비례대표의석 1석을 얻기 위해 필요한 득표율보다 지나치게 높은 것으로 보기 어렵고, 오히려 저지선을 더욱 낮출 경우에는 저지조항 자체가 유명무실해질 가능성이 크다. 따라서 심판대상조항이 지나치게 엄격하여 국민의 정치적 의사형성과정에 참여하고 국민의 정치적 의사를 실현할 수 있는 역량을 갖춘 정당의 원내 진입을 봉쇄할 정도에 이르는 것으로 보기 어려우므로, 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 현저히 일탈하였다고 할 수 없다.

【2인 재판관 보충의견의 요지】

비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3은 제22대 국회의원선거를 기준으로 할 때 약 84만표에 해당한다. 이는 제주 전체 선거인의 규모를 상회하고 세종특별자치시의 두 배가 넘는다. 이처럼 3% 저지선은 광역자치단체 하나 또는 중소 광역자치단체 2개 이상의 규모에 달하는 국민의 선택을 한순간에 무효화할 수 있는 강력한 장치이다.

저지조항이 없더라도 현행 비례대표의석 1석 이상을 획득하기 위해서는 대략 1~2% 수준의 득표율, 약 28만표에서 56만표가 필요하므로 그 자체로 자연적인 저지조항의 역할을 한다.

소수정당이 국회에 진입하는 것은 우리 민주주의에 활력을 불어넣는다. 유권자들이 작은 정당을 통해 국회 내에 목소리를 낼 수 있게 되면 정치적 효능감이 고양되고, 거대양당의 경쟁을 통해 정치적 긴장감과 역동성이 높아지며, 소수정당으로 인해 정치적 의제의 다양성이 확보된다. 나아가 소수정당을 국회라는 제도권 내로 포섭하면 그 정치적 견해에 책임을 부담시킬 수 있고, 사회적 갈등이나 급진적 요구 역시 제도화된 경로를 통하여 조정할 수 있게 된다. 즉 소수정당이 의회에 진출하는 것은 정치적 급진화를 순화하고 헌법적 가치를 조화롭게 실현하는 수단이 될 수 있다.

저지조항을 통해 일정한 규모의 정치적 지지표현을 구조적으로 배제하게 되면 유권자들은 자신의 표가 사표가 될 것을 우려하여 ‘당선될 것 같은 당’을 찍게 되는 심리적 압박을 받으므로 이는 주권자의 진정한 의사가 왜곡되는 결과를 낳고, 헌법이 추구하는 정치적 다양성 및 정치과정의 개방성을 저해할 위험이 있다.