대리점을 상대로 한 불공정행위의 제재에 대하여 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’을 소급적용하도록 한 부칙조항에 관한 위헌제청 사건

[2020헌가18 대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙 제2조 본문 위헌제청]

헌법재판소는 2026년 4월 29일 재판관 8(합헌):1(위헌) 의견으로,“이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다.”라고 규정하여 법 시행 이전에 종료된 경제상 이익제공행위 강요행위에 대한 제재인 시정조치, 과징금에 관하여‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’을 적용하도록 한‘대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 중 같은 법 제23조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분, 같은 법 제25조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항들이 헌법에 위반된다는 재판관 김복형의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 당해 사건 원고인 주식회사 ○○은 가구 등의 제조·유통업을 영위하는 회사로서 약 200개가 넘는 대리점을 통해 부엌가구 등을 판매하는, ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호의 ‘사업자’ 및 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’ 제2조 제2호의 ‘공급업자’에 해당한다.

○ ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’은 2015. 12. 22. 제정되어 2016. 12. 23. 시행되었는데, 해당 법률의 부칙 제2조(이하 ‘최초 부칙조항’이라 한다)에서는 “이 법은 이 법 시행 후 공급업자와 대리점 사이에 최초로 체결되거나 갱신한 계약부터 적용한다.”라고 규정하였다. 그러나 위 최초 부칙조항은 2017. 10. 31. 개정되었고, 개정된 부칙 제2조(‘개정 부칙조항’)는 “이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다. 다만, 제5조 및 제11조는 이 법 시행 후 최초로 체결하거나 갱신한 계약부터 적용한다.”라고 규정하였다.

○ 최초 개정조항에 따르면 대리점 계약은 1년의 단기부터 10년 이상의 장기 계약까지 그 계약 기간이 다양하기 때문에, 최초 부칙조항에 따르면 장기 계약한 대리점에 따라서는 대리점법이 시행된 다음에도 최장 수년간 대리점법이 적용되지 않게 되었다. 동일한 공급업자의 동일한 불공정거래행위로 피해를 입은 대리점들 간에도 대리점 계약 갱신 또는 신규 체결 시점이 언제인지에 따라서 대리점법이 적용되는지 여부가 달라지는 것은 형평성에 반한다는 이유로, 개정 부칙조항이 도입되었다.

○ 공정거래위원회는 2015. 1.부터 2017. 10.까지 ○○이 전시매장 판매촉진행사를 실시하면서 발생한 비용을 매월 정산하여 전시매장에 입점한 대리점들에게 부담하도록 강요한 행위에 대하여 ○○에게 2019. 11. 5. 시정조치 및 과징금을 부과하였다.

○ 해당 시정조치 및 과징금 부과처분은 각각 2015. 1.부터 2016. 12. 22.까지의 위반행위에 대하여는 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 구 공정거래법) 연혁: 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12708호로 개정되고, 2018. 9. 18. 법률 제15784호로 개정되기 전의 것)

제23조 제1항 제4호, 제24조, 제24조의2에 근거하여 이루어졌고, 2016. 12. 23.부터 2017. 10.까지의 위반행위에 대해서는 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’(이하 대리점법) 연혁: 대리점거래의 공정화에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정된 것)

제7조 제1항, 제23조, 제25조에 근거하여 이루어졌다.

○ 이에 ○○은 2019. 12. 2. 공정거래위원회의 위와 같은 시정조치 및 과징금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 제청법원은 위 소송 계속 중 2020. 12. 30. 대리점법 부칙 제2조 본문 중 같은 법 제7조에 관한 부분에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’ 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 중 같은 법 제23조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분, 같은 법 제25조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것)

제2조(적용례) 이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다.

[관련조항]

대리점거래의 공정화에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정된 것)

제7조(경제상 이익 제공 강요행위의 금지) ① 공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.

제23조(시정조치) 공정거래위원회는 제6조부터 제12조까지를 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 해당 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표, 그 밖에 위반행위의 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다.

제25조(과징금) ① 공정거래위원회는 제6조부터 제12조까지를 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 대통령령으로 정하는 법 위반 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 법 위반 금액을 산정하기 곤란한 경우 등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다.

구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12708호로 개정되고, 2018. 9. 18. 법률 제15784호로 개정되기 전의 것)제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위제24조(시정조치) 공정거래위원회는 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 또는 제2항, 제23조의2(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지) 또는 제23조의3(보복조치의 금지)을 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자[제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항 및 제23조의2(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지)의 경우 해당 특수관계인 또는 회사를 의미한다]에 대하여 해당 불공정거래행위 또는 특수관계인에 대한 부당한 이익제공행위의 중지 및 재발방지를 위한 조치, 해당 보복조치의 중지, 계약조항의 삭제, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.제24조의2(과징금) ① 공정거래위원회는 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항(제7호는 제외한다) 또는 제23조의3(보복조치의 금지)을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 2를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다.

□ 결정주문

대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 중 같은 법 제23조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분, 같은 법 제25조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

1. 심판대상조항이 진정소급입법에 해당하는지 여부 - 적극

○ 대리점법이 제정되어 최초로 시행된 날인 2016. 12. 23.보다 전에 공급업자와 대리점 사이에 계약을 체결하고 2016. 12. 23. 이후 신규 계약 체결 또는 계약이 갱신되지 않은 경우이면서 2016. 12. 23. 이후 법 위반행위가 발생하거나 계속된 경우, 대리점법의 최초 부칙조항에 의하면 구 공정거래법이 적용되나, 개정 부칙조항에 의하면 대리점법이 소급적용되는 결과가 된다.

○ 위와 같은 대리점 계약관계에 있는 자들 중 경제상 이익 제공 강요행위가 있었던 시점을 기준으로 하여 심판대상조항의 시간적 적용범위를 나누어 보면, 개정 부칙조항의 시행일인 2017. 10. 31. 전까지 행해진 판매촉진행사 비용부담 전가행위에 대해 대리점법이 적용되는 부분은, 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계를 대상으로 구 공정거래법 대신 대리점법을 적용하기로 변경하는 것이므로 진정소급입법에 해당한다.

○ 심판대상조항이 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 기간 동안 있었던 공급업자의 경제상 이익 제공 강요행위에 대하여 대리점법을 적용하도록 규율한 부분은 진정소급입법의 효력을 갖는다.

2. 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하는지 여부 - 소극

○ 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리상 원칙적으로는 금지된다. 그러나 예외적으로 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우와 소급입법에 따른 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에는 진정소급입법이 허용된다.

○ 진정소급입법을 허용할 중대한 공익적 사유의 존재가 인정된다. 대리점법이 제정된 후 개정 부칙조항을 마련한 이유는 대리점법의 시행 이후 동일한 공급업자의 동일한 불공정거래행위로 피해를 입은 대리점들이 상당수 존재함에도 그들 사이에서 대리점계약의 신규 계약 체결 또는 갱신 시점이 언제인가라는 형식적 기준에 따라 대리점법 적용 여부가 달라져 형평을 크게 해치고, 공급업자의 불공정행위로부터 대리점을 보호하기 위해 제정된 대리점법이 그 시행일로부터 최소 몇 개월, 최장 수년이 지나도록 적용되지 못하게 됨에 따라 보호의 사각지대 놓인 대리점들을 조속히 구제할 필요가 있었기 때문이다.

○ 진정소급입법이 문제된 기간은 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지로 약 10개월에 불과하며, 그 기간 동안 대리점법이 소급 적용된다고 하여 구 공정거래법에 비해 실체적 요건과 제재조치 면에서 공급업자에게 불리해진 것이라고 보기 어려우므로, 소급입법으로 인하여 당사자에게 발생하는 재산적 손실은 경미하다.

- 구 공정거래법과 대리점법에서 규율하는 경제상 이익제공행위 금지의 요건이 유사하다. 대리점법 제7조에 따라 공급업자가 대리점에게 경제상 이익을 제공할 것을 강요하는 행위의 금지와 구 공정거래법 제23조 제1항 제4호에 따라 금지되는 경제상 이익 제공 강요행위는 실질적으로 크게 다르지 않다.

- 두 법에서 규율하는 시정조치의 종류도 유사하다. 대리점법 제7조를 위반한 공급업자에 대하여 같은 법 제23조에 따라 이루어지는 시정조치에는 행위중지, 사실공표, 기타 필요한 조치가 있다. 구 공정거래법 제24조 역시 같은 법 제23조를 위반한 사업자에 대한 시정조치로서 행위의 중지, 재발방지를 위한 조치, 계약조항의 삭제, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 필요한 조치를 규정하고 있어, 그 구체적인 내용이 유사하다.

- 두 법에서 규율하는 과징금의 부과기준은 서로 다르지만, 구체적으로 산정된 금액 면에서 대리점법이 구 공정거래법에 비해 반드시 더욱 공급업자에게 불리하게 규율하였다고 보기 어렵다. 대리점법 제25조에 따른 과징금의 부과 기준은 ‘법 위반 금액’이고, 구 공정거래법 제24조의2은 ‘매출액’을 기준으로 한다. 구 공정거래법에 따른 과징금은 장래의 위반행위를 억지하려는 제재적 성격이 있어 관련 시장이나 관련 상품 등의 범위를 어떻게 정하느냐에 따라 매출액과 그에 따른 과징금의 액수가 크게 늘어날 수 있는 반면, 대리점법에 따른 과징금은 부당이득 환수로서의 성격을 갖고 공급업자가 특정 거래에서 위반행위로 얻은 경제적 이익 등의 가액, 즉 법 위반 금액을 기초로 산정된다.

○ 따라서 심판대상조항은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 위배되지 않는다.

□ 재판관 김복형의 반대(위헌)의견

○ 대리점법을 제정할 당시에 부칙에서 신법의 시간적 적용범위를 대리점 계약기간의 장단을 고려하지 않고 새로운 대리점계약 체결 내지 갱신 시부터로 규정함에 따라 대리점마다 적용되는 법률이 대리점법과 구 공정거래법으로 각기 달라진 것은 소급입법금지원칙의 요청을 예외로 할 만큼 심히 중대한 공익적 사유라고는 할 수 없다.

○ 이 사건은 당사자가 소급입법을 예상할 수 있어서 침해되는 신뢰이익이 적은 경우라거나 소급입법에 따른 당사자의 손실이 가벼운 경우라고 할 수 없다. 개별적·구체적 사정에 따라서는 구 공정거래법이 아닌 대리점법에 의하여 과징금을 부과하는 경우 공급업자에게 더 불리할 가능성을 배제할 수 없다.

○ 그렇다면 심판대상조항의 진정소급입법의 효력을 갖는 부분은 심히 중대한 공익상의 사유 없이 당사자의 신뢰를 침해한 것에 해당하고, 그에 따라 당사자의 재산권에 가해진 손실이 상당하므로, 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하여 헌법에 위반된다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항이 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 기간 동안 있었던 공급업자의 경제상 이익 제공 강요행위에 대하여 대리점법의 시정조치, 과징금 부과조항을 적용하도록 규율한 부분이 진정소급입법에는 해당한다고 보았지만, 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하지는 않는다고 판단하였다.

○ 다만, 대리점법이 제정되면서 새로 도입된 징벌적 손해배상책임조항, 즉 ‘공급업자는 제7조의 불공정행위를 한 경우 대리점에게 입힌 손해의 3배 이내에서 손해배상책임을 진다’는 규정인 대리점법 제34조 제2항은 이번 사안에 관한 법원의 재판(당해 사건)에서 적용되지 않았다. 대리점이 공급업자에게 민사상 손해배상을 청구하여야 위 조항이 적용되는데, 당해 사건은 공정거래위원회의 시정조치와 과징금 부과를 다투는 사건이었기 때문이다. 따라서 해당 조항이 소급적용됨에 따른 헌법 제13조 제2항의 진정소급입법원칙 위반 여부는 이 사건의 판단대상이 되지 않았다.