조합장선거 멀티메시지 이용 선거운동 금지 사건

[2020헌바349, 2024헌가7(병합) 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제28조 제2호 위헌소원 등]

헌법재판소는 2026년 4월 29일 재판관 7:2의 의견으로, 문자메시지를 이용한 조합장 선거운동에서 문자 외의 음성·화상·동영상 등을 문자메시지에 포함하지 못하도록 규정한 ① 구 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정되기 전의 것) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분과 ②‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’(2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정된 것) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분이 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치, ① 적용 중지, ② 계속 적용]

이에 대하여는 위 조항들이 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 2인(재판관 정정미, 조한창)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 2020헌바349 청구인은 2019. 3. 13. 실시된 제2회 전국동시조합장선거에서 농업협동조합 조합장 후보로 출마하여 당선되었다. 청구인은 선거운동기간 중 문자메시지를 전송하는 방법으로 선거운동을 할 수 있으나 문자 외에 음성·화상·동영상 등을 포함하여서는 아니됨에도 선거운동기간 중 컴퓨터를 이용하여 대량문자발송 프로그램으로 자신의 얼굴과 약력, 기호가 새겨진 선거공보 화상을 문자메시지에 첨부하여 조합원들에게 전송하였다는 이유로 기소되어 벌금 300만 원을 선고받았다. 이에 청구인은 항소하여 항소심 계속 중 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’ 제28조 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분 등이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 각하되자 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

○ 2024헌가7 제청신청인은 2023. 3. 8. 실시된 제3회 전국동시조합장선거에서 수산업협동조합 조합장 후보로 출마하여 당선되었다. 제청신청인은 선거운동기간 중인 2023. 2. 23.경 컴퓨터를 이용하여 자신의 사진·성명·기호 등이 나타나 있는 사진파일을 첨부한 문자메시지를 전송하였다는 이유로 기소되어 재판을 받던 중, 선거기간 중 보낼 수 있는 문자메시지에 음성·화상·동영상 등을 포함하지 못하도록 규정한 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’ 제28조 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였고 제청법원은 위 신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정되기 전의 것) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 구법 조항’이라 한다)과 ② ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’(2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정된 것, 이하 연혁에 상관없이 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’은 ‘위탁선거법’이라 한다) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 현행법 조항’이라 하고, 이 사건 구법조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

구 공공단체 등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정되기 전의 것)

제28조(전화를 이용한 선거운동) 후보자는 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 다만, 오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지는 그러하지 아니하다.

2. 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 전송하는 방법

공공단체 등 위탁선거에 관한 법률(2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정된 것)

제28조(전화를 이용한 선거운동) 후보자등은 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 다만, 오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지는 그러하지 아니하다.

2. 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 전송하는 방법

□ 결정주문

○ 구 공공단체 등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정되기 전의 것) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.

○ 공공단체 등 위탁선거에 관한 법률(2024. 1. 30. 법률 제20179호로 개정된 것) 제28조 본문 제2호 중 ‘(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)’ 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.

□ 이유의 요지

1. 제한되는 기본권

○ 조합장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이라 할 수 있으므로, 농업협동조합 및 수산업협동조합의 조합장선거(이하 ‘조합장선거’라고 한다) 후보자의 선거운동에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다. 심판대상조항은 문자메시지를 이용한 조합장선거의 선거운동에서 문자 외의 음성·화상·동영상 등을 문자메시지에 포함하지 못하도록 하고 있는바, 이는 조합장선거 후보자의 선거운동에 관한 사항으로 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유뿐만 아니라 선거운동방법을 제한함으로써 조합장선거 후보자의 표현의 자유를 제한한다.

2. 과잉금지원칙 위반 여부

○ 심판대상조항은 후보자들의 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다. 또한 심판대상조항이 문자메시지를 이용한 선거운동에서 문자 외의 음성·화상·동영상 등을 문자메시지에 포함하지 못하도록 하는 것은, 일반 문자메시지에 비하여 비싼 멀티메시지 문자메시지 발송 비용의 차이, 이에 따른 후보자 간 경제력 차이에서 오는 불공평한 선거운동의 가능성을 방지하고, 유권자의 의사와 상관없이 직접적·동시적으로 전달되는 문자메시지라는 매체의 특성과 음성·화상·동영상 등을 첨부한 멀티메시지의 유권자에 대한 영향력 등을 고려했을 때 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하는 데에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.

○ 심판대상조항이 멀티메시지 전송행위를 금지함으로써 후보자들의 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 담보하는 데에 일정 부분 기여한다고 하더라도, 이러한 일률적이고 전면적인 제한이 입법목적 달성을 위해 필요최소한의 제한인지 살펴본다.

- 먼저 위탁선거법상 조합장선거의 선거운동기간은 13일로 후보자와 선거인이 후보자에 대한 정보를 충분히 알리고 취득하는 데에 길지 않은 상황에서 가장 일반적으로 사용되며 접근이 용이한 문자메시지를 이용한 선거운동 중 특히 후보자에 대한 많은 정보를 단시간에 전달할 수 있는 멀티메시지를 이용한 선거운동을 일률적으로 금지하는 것은 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유와 조합장선거 후보자의 표현의 자유를 지나치게 제한하는 것이다.

- 이미 위탁선거법상 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 주고받는 정보통신망을 이용한 선거운동이 전면적으로 허용되고 있다. 이러한 상황에서 굳이 동일한 내용의 정보를 전달할 수 있는 멀티메시지를 이용한 선거운동을 특별히 제한할 필요성은 보이지 않는다. 또한 위탁선거법은 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 확보하기 위하여 허위사실 공표죄(제61조), 후보자 등 비방죄(제62조), 각종 선거운동 제한규정 위반죄(제66조) 등을 규정하고 있으므로, 이러한 형벌조항을 통해 충분히 선거의 공정성을 확보할 수 있는 상황에서 내용적 통제를 넘어 전달 매체 자체를 일률적, 전면적으로 금지하는 방안이 반드시 필요하다고 보기는 어렵다.

- 특히 조합장선거는 지역 내에 거주하는 소수의 조합원들을 대상으로 하고 있으므로 비록 일반 문자메시지와 멀티메시지 사이에 전송비용에 있어 어느 정도의 차이가 있다 하더라도 이러한 비용의 차이가 후보자 간 경제력 차이에 따른 불균형 내지 불공정으로 이어질 가능성이 높지 않고, 전송횟수의 제한 등으로 이러한 위험성을 최소화 할 수 있는 덜 침해적인 대안이 존재한다. 참고로 공직선거법은 멀티메시지를 이용한 선거운동을 허용하면서도 자동 동보통신 방법의 문자메시지 발송 횟수를 최대 8회로 제한하고 있는바, 이와 같은 방식을 통해 조합장선거에서도 발송비용의 차이에서 오는 불공정한 선거운동의 가능성을 줄일 수 있는 대안적인 방법도 존재한다.

- 그렇다면 후보자들의 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 담보하려는 심판대상조항의 입법목적을 같은 정도로 달성하면서도, 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유와 조합장선거 후보자의 표현의 자유를 덜 제약하는 방법도 존재하므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반된다.

○ 나아가 심판대상조항이 달성하려는, 후보자들의 경제력 차이에 따른 불공평한 선거운동 및 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 담보하려는 공익이, 멀티메시지를 이용한 선거운동의 일률적, 전면적 금지로 인해 발생하는 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 조합장선거 후보자의 표현의 자유 제한을 정당화할 정도로 크다고 보기도 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 인정되지 아니한다.

○ 그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 조합장선거 후보자의 표현의 자유를 침해한다.

3. 헌법불합치 결정

○ 심판대상조항의 위헌성은 조합장선거에서 멀티메시지를 이용한 선거운동을 제한한다는 점 자체에 있다기보다 기본권을 덜 제한하는 대안 입법이 가능하다는 점에 있고, 위 조항들에 대하여 단순위헌결정을 하게 되면, 멀티메시지를 이용한 조합장선거의 선거운동을 전혀 규제할 수 없게 되는 법적 공백이 발생할 수 있다. 나아가 심판대상조항의 위헌성을 제거하는 방식에 대하여는 멀티메시지 전송횟수나 방법의 제한 등 입법자의 재량이 인정된다.

○ 이러한 점들을 고려했을 때, 이 사건 현행법 조항에 대하여는 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시키는 대신 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 개선입법을 하여야 할 의무가 있고, 2026. 12. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 현행법 조항은 2027. 1. 1.부터 효력을 상실한다.

○ 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 향후 적용될 여지가 없지만 당해 사건과 관련하여서는 여전히 적용되고 있으므로, 계속적용을 명하는 경우에는 이에 대한 위헌선언의 효력이 당해 사건에 미치지 못할 우려가 있다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하되 그 적용을 중지한다. 당해 사건에서는 이 사건 현행법 조항이 개정될 때를 기다려 개정된 신법을 적용하여야 할 것이다.

□ 재판관 2인(재판관 정정미, 재판관 조한창)의 반대의견

○ 조합장선거는 선거인들이 비교적 소수여서 서로를 잘 알고 있고, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지므로 정책보다는 후보자와의 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기가 조성되어 있다는 특성 때문에 선거를 자칫 과열·혼탁으로 빠뜨릴 위험이 있다. 따라서 지역 내에 거주하는 조합원만을 대상으로 하는 조합장선거에서 선거운동방법을 무제한으로 허용할 경우에는 선거의 조기과열·혼탁은 물론 후보자 간의 경제력 차이에 따른 기회불균등의 심화 등 그 폐해가 심각할 수 있으므로, 합리적인 범위 내에서 이를 허용할 필요가 있다.

○ 문자메시지는 단문메시지, 장문메시지, 멀티메시지로 구별할 수 있는데, 일반적으로 음성·화상·동영상 등을 포함하고 있는 멀티메시지의 경우 문자만 있는 메시지와 비교하여 통신사에 따라 적게는 약 3배, 많게는 약 20배의 비용 차이가 발생하며, 대량 문자 발송 업체를 이용하는 경우에도 이러한 차이는 크게 다르지 않다. 또한 공직선거법은 멀티메시지를 이용한 선거운동을 허용하면서도 자동 동보통신 방법의 문자메시지 발송 횟수를 최대 8회로 제한하고 있는 반면 위탁선거법에는 이러한 발송 횟수의 제한이 없다. 그렇다면 이러한 비용의 차이는 후보자 간 경제력 차이에서 오는 불공평한 선거운동의 가능성을 높이며 이는 발송 횟수의 제한이 없음으로 인해 더 심화될 수 있다. 따라서 이를 고려하여 심판대상조항이 멀티메시지를 이용한 선거운동을 제한한 것이 지나치다고 보기는 어렵다.

○ 문자메시지는 유권자의 의사와 상관없이 직접적·동시적으로 전달되며 매우 사적이고 은밀한 개인들 사이의 통신 수단에 해당하므로, 이를 통해 후보자들 사이에 흑색선전이나 비방이 난무하게 된다면 선거의 과열이나 혼탁으로 이어질 수 있고 멀티메시지를 이용한 선거운동은 이러한 상황을 더 악화시킬 수 있다. 입법자는 멀티메시지를 이용한 선거운동을 제한하더라도 후보자나 선거인이 후보자에 대한 정보를 알리고 취득함에 있어 필요한 다양한 합법적인 선거운동방법을 규정하였으며, 특히 지역 내에 거주하는 소수의 조합원들을 대상으로 하는 조합장선거의 특성을 고려하였을 때 이러한 방법이 부족하다고 볼 수도 없다.

○ 나아가 음성·화상·동영상 등을 이용한 선거운동은 이미 다른 정보통신망에 의하여 제한 없이 활용될 수 있고 정보통신망에 대한 접근성이 문자메시지와 거의 같은 수준으로 발전되고 있어 후보자가 문자메시지를 통해 다른 정보통신망에서 음성·화상·동영상 등을 확인할 수 있음을 안내할 수 있다는 점까지 고려하면, 심판대상조항이 제한하고 있는 표현의 자유는 다른 정보통신망을 통해 거의 동등한 수준으로 허용되고 있다고 볼 수 있다. 이처럼 쉽사리 변경하여 선택가능한 동등한 표현방식 중 하나를 제한한다고 하여 이를 침해최소성에 위배된다고 볼 수 없다.

□ 결정의 의의

○ 이 결정은 문자메시지를 이용한 조합장선거의 선거운동에서 문자 외의 음성·화상·동영상 등을 문자메시지에 포함하지 못하도록 금지한 위탁선거법 규정의 위헌 여부에 대하여 헌법재판소가 처음 판단한 사건이다.

○ 헌법재판소는 이러한 일률적, 전면적 금지가 과잉금지원칙을 위반하여 농업협동조합 및 수산업협동조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 조합장선거 후보자의 표현의 자유를 침해한다고 판단하였다.

○ 입법자는 이 결정의 취지에 따라 최대한 빠른 시일 내에 개선입법을 하여 위헌적 상태를 제거하여야 하며 2026. 12. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 현행법 조항은 2027. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다. (구법조항은 적용 중지)