선임·신고 전 선거사무장의 선거범죄로 인한 후보자의 당선무효 사건

[2025헌마235 구 공직선거및선거부정방지법 제265조 본문 위헌확인]

헌법재판소는 2026년 5월 21일 재판관 6 [기각]: 3 [인용]의 의견으로, 선거사무장이 선임·신고되기 전 선거관련 범죄를 범하여 징역 또는 300만 원 이상의 벌금형을 선고받은 때 후보자의 당선을 무효로 하는 공직선거법 제265조 중 ‘선거사무장에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우’에 관한 부분은 청구인의 공무담임권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]

이에 대하여는 위 조항들이 자기책임원칙, 적법절차원칙에 반하여 청구인의 공무담임권을 침해한다는 재판관 3인(재판관 김상환, 마은혁, 오영준)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인은 2024. 4. 10. 실시된 제22대 국회의원 선거에서 지역구 국회의원으로 당선된 사람이다. 청구인의 선거사무장은 선거사무장으로 선임·신고되기 전 공직선거법 제230조 제7항 제2호를 위반하였다는 공소사실로 기소되어, 2025. 2. 7. 징역 4개월에 집행유예 2년을 선고받았으며, 이로 인해 청구인의 국회의원 당선은 무효로 되었다.

○ 청구인은 선거사무소의 선거사무장이 선임·신고되기 전에 범한 선거범죄를 이유로 후보자의 당선을 무효로 하는 공직선거법 제265조 본문 중 ‘(선거사무장에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우를 포함한다)’ 부분은 청구인의 공무담임권을 침해한다고 주장하면서, 2025. 3. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제265조 본문 중 ‘선거사무장에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제265조(선거사무장등의 선거범죄로 인한 당선무효) 선거사무장·선거사무소의 회계책임자(선거사무소의 회계책임자로 선임·신고되지 아니한 자로서 후보자와 통모하여 당해 후보자의 선거비용으로 지출한 금액이 선거비용제한액의 3분의 1 이상에 해당되는 자를 포함한다) 또는 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다)의 직계존비속 및 배우자가 해당 선거에 있어서 제230조부터 제234조까지, 제257조 제1항 중 기부행위를 한 죄 또는 「정치자금법」 제45조 제1항의 정치자금 부정수수죄를 범함으로 인하여 징역형 또는 300만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때(선거사무장, 선거사무소의 회계책임자에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우를 포함한다)에는 그 선거구 후보자(대통령후보자, 비례대표국회의원후보자 및 비례대표지방의회의원후보자를 제외한다)의 당선은 무효로 한다. 다만, 다른 사람의 유도 또는 도발에 의하여 당해 후보자의 당선을 무효로 되게 하기 위하여 죄를 범한 때에는 그러하지 아니하다.

□ 결정주문

○ 이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

1. 제한되는 기본권

○ 심판대상조항은 선거사무장이 선임·신고되기 전 선거범죄를 범하여 300만 원 이상의 벌금형 또는 징역형 선고를 받은 때에는 후보자의 당선을 무효로 한다고 규정하므로 청구인의 공무담임권을 제한한다.

2. 자기책임원칙 위반 여부 (소극)

○ 선거사무장은 후보자의 당선이라는 궁극적인 목표 아래 전체 선거운동기구를 총괄하는 책임자이고, 선거사무장의 행위는 전적으로 후보자의 당선을 위하여 한 행위로서 선거운동과 관련된 선거사무장의 활동은 후보자 자신의 활동의 연장으로 볼 수 있다.

○ 이는 선거사무장이 선임·신고되기 전이라고 하더라도 마찬가지이다. 후보자 또는 예비후보자는 등록 후 선거사무소를 설치한 다음에야 비로소 선거사무장을 선임·신고 할 수 있는데 후보자는 제한된 기간 동안 방대한 규모의 선거운동기구를 꾸리고 유권자의 지지를 받아야 하므로, 선거운동에 즉시 착수할 수 있도록 선거사무장으로 선임·신고할 자와 사전에 선거운동 전략 등에 관하여 협의 및 계획을 도모함이 일반적이라 할 것이다. 결국 선거사무장으로 선임·신고 되기 이전에 한 행위라 할지라도, 이는 궁극적으로 당해 후보자의 당선을 도모하기 위한 행위인바, 이를 후보자와 전혀 무관한 독자적 행위라고 보기는 어렵다.

○ 또한 선거사무장으로 선임·신고되기 전의 행위로 인한 선거범죄는 선거운동과정에 있어서 후보자의 당선을 위해 이루어지는 행위로서 선거에 영향을 미치게 되고 그로 인하여 발생하는 최종적인 이익과 효과는 온전히 후보자에게 귀속된다. 즉, 선거운동 과정에서 위법행위를 한 주체는 선거사무장이라 할지라도 그로 인한 수혜는 오롯이 후보자에게 돌아가는 구조를 취하고 있으므로, 이익의 종국적 귀속 주체인 후보자에게 위법한 선거운동에 대한 책임을 부담하게 하는 것이 공평의 관념에 부합한다.

○ 따라서 심판대상조항은 자기책임원칙에 반하지 않는다.

3. 적법절차원칙 위반 여부 (소극)

○ 심판대상조항은 선거사무장의 선임·신고 전 행위에 대하여 후보자 본인이 책임을 진다는 법적 구조를 지니므로, 행위에 관한 판단은 행위자를 중심으로 이루어진다. 재판을 통해 행위자인 선거사무장에 대한 평가가 이루어졌다면 후보자의 당선무효라는 효과를 발생시킴에 있어 후보자를 한쪽 당사자로 하는 행정소송과 같은 별도의 절차를 둘 것인지, 심판대상조항과 같이 법률상 당연히 당선무효의 효과를 발생시킬지의 선택은 입법정책의 문제로 볼 수 있다.

○ 만약 후보자에 대해 별도의 절차를 두게 된다면 당선무효라는 법률효과를 받게 될 후보자에게 절차적 보장의 기회가 한 번 더 주어지는 장점이 있으나 선거관계의 조기 확정이 어렵고, 그러한 절차는 절차 지연을 통하여 제한된 임기 내에 당선무효의 효과를 회피해 보려는 후보자에 의하여 악용될 우려가 있다.

○ 따라서 심판대상조항은 적법절차원칙에 반하지 않는다.

4. 과잉금지원칙 위반 여부 (소극)

가. 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

○ 심판대상조항은 선거사무장 등의 선거범죄로 인한 당선무효 규정의 적용범위를 확대함으로써 공명하고 깨끗한 선거풍토를 확립하려는 목적에 기초한 것이므로 입법목적은 정당하고 수단의 적합성도 인정된다.

나. 침해의 최소성

○ 선거운동에 관한 사무를 총괄하는 선거사무장이 선거범죄를 범하여 후보자가 당선된 것이라면 그 행위 자체에 대한 비난가능성이 클 뿐만 아니라, 불법적인 선거운동으로 당선된 이상 당선 자체의 적법성 내지 정당성 역시 인정하기 어려우므로 당선을 무효로 할 필요성이 인정된다. 선거사무장이 선임·신고되기 전이라도 중대한 선거범죄를 범하였고 이후 후보자가 당선될 경우 그 당선을 무효로 하는 것은, 선거 과정의 절차적 정당성을 확보하기 위해 불법적인 방법으로 얻은 결과물 자체를 박탈하는 것이므로, 선거사무장의 행위로 인해 후보자의 당선을 무효로 하는 것과 제재의 필요성을 동일하게 인정할 수 있다.

○ 선거사무장이 선임·신고 전 행한 선거범죄로 발생한 지지율 상승이나 당선이라는 이익은 고스란히 후보자에게 귀속된다. 매수·기부행위, 각종 이익의 제공 등이 있었던 선거 과정을 통해 후보자의 당선이라는 결과가 도출되었음에도, 후보자가 선거사무장의 선임·신고 전 선거범죄에 대해 귀책사유가 없다는 이유로 후보자의 당선을 그대로 유지하도록 하는 것은 선거의 공정성을 상당히 훼손할 수 있다.

○ 심판대상조항은 선임·신고 전 선거사무장의 행위 중 매수·기부행위, 당선무효 유도, 각종 이익의 제공 등 금권선거의 중핵을 이루고 선거의 공정성을 어지럽히는 선거범죄행위에 대해서만 후보자에게 책임을 묻고 있다. 후보자의 당선이 무효로 되는 선거사무장의 선거범죄는 ‘해당 선거’에 한정되므로 그 행위시점 역시 제한되어 있다. 심판대상조항으로 인해 후보자의 당선이 무효가 되더라도 다른 공직선거법 위반행위로 인한 당선무효와는 달리 후보자는 당선무효로 실시되는 재선거의 후보자가 될 수 없을 뿐 피선거권을 제한받지 않는다. 이는 후보자의 공무담임권 보장과 선거공정 확보라는 법익의 조화를 위하여 필요 범위 내의 규제에 그치려는 입법적 노력이라 할 수 있다.

○ 선거사무장으로 선임할 자가 선임·신고되기 전에 선거의 공정성을 크게 저해하는 특정 선거범죄를 저질렀다면 후보자는 이를 미리 파악하여 선임을 포기할 수 있고, 다른 사람을 선거사무장으로 선임할 수 있으므로 후보자가 그 선거사무장이 선임·신고되기 전에 한 선거범죄에 대해 알지 못했다는 이유로 책임을 만연히 회피할 수 있는 것은 아니다.

○ 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 않는다.

다. 법익의 균형성

○ 비록 심판대상조항이 후보자로 하여금 선거사무장이 선임·신고 전에 범한 선거범죄로 인한 당선 박탈이라는 불이익을 감수하도록 하고 있으나, 심판대상조항으로 인해 달성되는 공익은 깨끗하고 공명한 선거라는 민주주의의 근간을 이루는 매우 중대한 가치이다. 이러한 공익에 비하여 심판대상조항으로 인해 제한되는 사익이 더 중대하다고 볼 수 없다.

○ 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 위배되지 않는다.

그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하지 않는다.

5. 소결

심판대상조항은 자기책임원칙, 적법절차원칙, 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 공무담임권을 침해하지 않는다.

□ 심판대상조항에 대한 반대의견(재판관 김상환, 재판관 마은혁, 재판관 오영준)

1. 자기책임원칙 위반 여부

○ 제3자가 선거사무장으로 선임·신고되기 전에 일정 선거범죄를 저지르고 그 후 제3자가 선거사무장으로 선임·신고되어 유죄판결을 받은 경우, 이를 이유로 후보자에 대하여 당선무효라는 중대한 불이익을 가하기 위해서는 제3자의 행위를 후보자 자신의 행위와 동일시할 수 있는 사정이 존재하여야 하여야 한다. 이는 제3자가 일정 선거범죄를 저지를 당시 실질적으로 선거사무장과 동일시할 수 있는 정도의 지위와 역할을 부여받고 후보자와 불가분의 선거운명공동체를 형성하며 선거 관련 사무를 집행하였는지를 기준으로 판단하여야 한다.

○ 그러나 심판대상조항은 제3자가 일정한 선거범죄를 저지를 당시 그의 실질적 지위 및 역할에 비추어 그의 행위를 후보자 자신의 행위와 동일시할 수 있는지 여부를 묻지 않고 제3자가 그 후 선거사무장으로 선임·신고되고 그 전에 저지른 일정한 선거범죄 행위에 대하여 유죄판결이 선고되었다는 사정만으로 일률적으로 후보자에게 법정 무과실 연대책임을 지도록 하고 있다.

○ 더욱이 자기책임원칙과의 관계에서 의미를 갖는 핵심적인 기준은 제3자의 실질적인 지위 및 역할에 비추어 제3자의 행위를 후보자의 행위와 동일시할 수 있는지 여부이지 그러한 사정이 없는데도 오로지 ‘당선’이라는 이익 보유가 부당하다고 보아 후보자에게 제3자의 행위에 대한 책임을 물을 수는 없다. 제3자의 행위를 후보자 자신의 행위와 동일시할 수 없어 후보자에게 제3자의 행위에 대하여 책임을 물을 수 없는 경우까지 후보자의 당선을 무효로 하는 것은, 후보자 개인에게 중대한 불이익을 가하는 것을 넘어 당선된 후보자가 가지는 민주주의적 정당성을 무시하고 유권자가 투표를 통해 형성한 정치적 의사를 본질적으로 침해하는 결과를 가져올 수 있으므로 허용되어서는 아니 된다.

○ 따라서 심판대상조항은 자기책임원칙에 위배된다.

2. 적법절차원칙 위반 여부

○ 제3자가 선거사무장으로 선임·신고되기 전에 일정 선거범죄를 저지른 경우, 그 범죄 시점에 제3자가 실질적으로 선거사무장과 동일시할 수 있는 정도의 지위와 역할을 부여받고 후보자와 불가분의 선거운명공동체를 형성하여 제3자의 행위를 후보자 자신의 행위와 동일시할만한 사정이 존재하는지 여부가 그 자체로 명확하지 않고, 얼마든지 그와 다른 사정이 현실에서 발생할 수 있다. 따라서 이와 같은 경우에는 개별적·구체적 사정에 관한 사실확정과 그에 관한 규범적 평가를 거치는 절차가 반드시 필요하고, 그 과정에서 후보자가 자신에게 법정 무과실 연대책임을 물을 만한 책임 근거가 존재하는지 여부에 관하여 다툴 수 있도록 소명과 방어의 기회 등을 부여하여야 한다.

○ 제3자가 선거사무장으로 선임·신고되기 전에 일정 선거범죄를 저지를 당시 제3자의 실질적 지위 및 역할에 비추어 제3자의 행위를 후보자 자신의 행위와 동일시할 수 없는 경우가 얼마든지 존재할 수 있는 이상, 단지 선거관계의 조기 확정이 지연된다는 사정 등만으로 후보자에게 아무런 절차적 보장도 하지 아니한 채 제3자에 대한 유죄판결 확정 즉시 후보자의 당선을 무효로 하는 것은 헌법상 정당화되기 어렵다. 입법자는 이를 위하여 후보자를 위한 별도의 재판절차나 행정절차를 도입하여야 하며, 이로 인하여 야기될 수 있는 절차 지연의 폐해는 다양한 제도적 장치를 통해 방지할 수 있다.

○ 따라서 심판대상조항은 적법절차원칙에 위배된다.

3. 소결

심판대상조항은 자기책임원칙, 적법절차원칙에 반해 청구인의 공무담임권을 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 선거사무장이 선임·신고되기 전에 일정한 선거범죄를 범하여 징역 또는 벌금 300만 원 이상의 형을 선고받을 경우 후보자의 당선을 무효로 하는 공직선거법 제265조 본문 중 ‘선거사무장에 대하여는 선임·신고되기 전의 행위로 인한 경우’에 관한 부분에 대하여 처음으로 청구인의 공무담임권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다.

○ 선거사무장이 선거운동에서 가지는 지위를 고려하였을 때, 선거사무장이 선임·신고되기 전에 한 행위는 궁극적으로는 후보자의 당선을 위한 행위라는 점, 선임·신고되기 전 선거사무장의 선거범죄 행위는 선거에 영향을 미치고 그 과정에서 후보자가 얻게 된 당선이라는 이익을 박탈하는 것이 선거의 공정성을 달성하기 위해 필요한 조치라는 점 등을 근거로 재판관 6:3의 의견으로 기각 결정을 하였다.