비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에 대한 선거사무소 설치 및 후원회 지정 금지에 관한 사건

[2021헌바292 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호 등 위헌소원]

헌법재판소는 2026년 6월 24일 관여 재판관(8인) 중 3 : 5의 의견으로, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자로 하여금 당내 경선운동방법으로 개인 선거사무소를 설치할 수 없도록 하고 그 위반 시 형사처벌하도록 한 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호 중 ‘제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분, 제255조 제2항 제3호 중‘제57조의3 제1항 제1호 가운데 제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 않고,

관여 재판관 4 : 4의 의견으로, 후원회 지정권자에 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 포함하지 아니하고 그 위반 시 형사처벌하도록 한 정치자금법 제6조 제4호, 제45조 제1항 본문의 ‘이 법이 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제4호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 정치자금법 조항들은 헌법에 위반되지 않으나, 위 공직선거법 조항들이 헌법에 합치되지 아니한다는 재판관 1인 (재판관 김형두)의 의견, 위 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들 모두 헌법에 합치되지 아니한다는 재판관 4인(재판관 김복형, 정계선, 마은혁, 오영준)의 의견이 있다.

공직선거법 조항들 (3:5) (개인 선거사무소 설치금지) - 합헌

· 3인(재판관 정정미, 정형식, 조한창): 합헌

· 5인(재판관 김형두, 김복형, 정계선, 마은혁, 오영준): 헌법불합치

정치자금법 조항들 (4:4) (후원회 지정 금지) -합헌

· 4인(재판관 김형두, 정정미, 정형식, 조한창): 합헌

· 4인(재판관 김복형, 정계선, 마은혁, 오영준): 헌법불합치

□ 사건개요

○ 청구인 이○○는 2020년 실시된 □□당의 비례대표국회의원선거 후보자 추천을 위한 경선에 참여하여 후보자 추천 순위 5위를 부여받아, 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거에서 □□당 소속 비례대표국회의원으로 당선되었던 자이다. 청구인 이○○는 나머지 청구인들과 공모하여, □□당 당내 경선에서 선거사무소를 설치하는 등 공직선거법에서 정한 방법 외의 방법으로 당내 경선운동을 하였고, 정치자금법에서 정해진 방법 외의 방법으로 정치자금을 기부 받았다는 공소사실 등으로 기소되어 제1심에서 징역 10월, 집행유예 2년을 선고받았다. 이후 항소심에서 징역 8월 집행유예 2년의 형으로 감형되었고, 이 판결은 대법원의 상고기각 판결로 그대로 확정되었다.

○ 청구인들은 위 제1심 계속 중 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 당내 경선운동방법으로 개인의 선거사무소 설치를 허용하지 않고 이를 위반하는 경우 형사처벌하도록 한 공직선거법 제57조의3 제1항 제1호, 제255조 제2항 제3호 및 후원회지정권자에 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 포함하지 아니하고 이를 위반한 경우 형사처벌하도록 한 정치자금법 제6조 제4호, 제45조 제1항 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 제청신청이 기각되자, 2021. 10. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제57조의3 제1항 제1호 중 ‘제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분, ② 제255조 제2항 제3호 중 ‘제57조의3 제1항 제1호 가운데 제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분(이하 ① 및 ②를 합하여 ‘이 사건 공직선거법 조항들’이라 한다) 및 ③ 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제4호, ④ 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제4호에 관한 부분(이하 ③ 및 ④를 합하여 ‘이 사건 정치자금법 조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것)

제57조의3(당내경선운동) ① 정당이 당원과 당원이 아닌 자에게 투표권을 부여하여 실시하는 당내경선에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법 외의 방법으로 경선운동을 할 수 없다.

1. 제60조의3 제1항 제1호·제2호에 따른 방법

제255조(부정선거운동죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다.

3. 제57조의3(당내경선운동) 제1항의 규정을 위반하여 경선운동을 한 자

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)

제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.

제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가「민법」제777조(친족의 범위)의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.

□ 결정주문

○ 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제57조의3 제1항 제1호 중 ‘제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분, 제255조 제2항 제3호 중 ‘제57조의3 제1항 제1호 가운데 제60조의3 제1항 제1호에 따른 방법’에 관한 부분 및 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제4호, 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’ 중 제6조 제4호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

1. 선거사무소 설치 금지에 관한 이 사건 공직선거법 조항들이 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 등의 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부(소극)

○ 이 사건 공직선거법 조항들이 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 당내 경선운동방법으로 선거사무소 설치를 허용하지 아니하고 이를 위반한 행위를 처벌하는 것은, 경선운동의 과열을 막아 질서 있는 경선을 도모하기 위함이므로 그 입법목적이 정당하다. 또한 이와 같이 경선운동방법을 제한하고, 이를 위반한 경우 처벌하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당한다.

○ 이 사건 공직선거법 조항들이 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 당내 경선운동방법으로 선거사무소 설치를 허용하지 아니하고 이를 위반한 행위를 처벌하는 것은, 다음과 같은 이유에서 침해의 최소성과 법익의 균형성 원칙에 위배되지 않는다.

- 일정 장소를 전제로 하는 선거사무소의 설치는, 전국 단위 선거인단에게 자신을 알려야 하는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 효율적인 경선운동방법이라고 보기 어려우므로, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 경선운동방법으로 선거사무소 설치를 반드시 허용하여야 하는 것은 아니다. 현행 공직선거법에 의하더라도, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게는 경선홍보물 발송, 문자메시지, 전자우편 전송 및 인터넷 홈페이지 등에 글이나 동영상 게시와 같은 전국 경선에 효율적인 경선운동방법이 허용되고 있고, 이와 같은 경선운동방법은 정당이 주도하거나, 인터넷, 전화 등을 이용하는 것이 대부분이므로, 이를 준비하기 위하여 상시적이고 고정적인 선거사무소가 반드시 필요하다고 보기 어렵다.

- 선거사무소의 설치는 고비용 경선운동방법에 해당한다. 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 당내 경선운동방법으로 선거사무소 설치를 허용하게 되면, 경선후보자의 경제력 등에 따라 당내 경선에서 당선권 이내의 순위를 획득할 가능성이 좌우될 수 있다. 이를 허용하면서도 다른 방법으로 경선의 과열 방지와 공정이라는 입법목적을 동일하게 달성할 수 있다고 단정하기 어렵다. 따라서 침해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다.

- 공직선거법상으로 이미 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 등에게 자신의 능력이나 자질, 공약 등을 알릴 수 있는 기회가 상당 수준 보장되어 있다는 점, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 다른 사람들도 동일하게 제한을 받으면서 경선에 참가하는 점 등을 고려하면, 위와 같이 경선운동방법을 제한함으로써 보장되는 당내 경선의 평온과 공정, 그리고 이에 대한 국민의 신뢰 확보라는 공익의 중대성에 비추어 볼 때, 그러한 공익은 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 등이 제한받는 사익의 정도보다 훨씬 크다. 따라서 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 않는다.

2. 후원회 지정에 관한 이 사건 정치자금법 조항들이 후원회 지정을 허용하는 지역구국회의원선거의 예비후보자와의 관계에서 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

○ 후원회 지정에 관하여 지역구국회의원선거의 예비후보자와 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 달리 취급하는 데에는 다음과 같은 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 정치자금법 조항들은 평등원칙에 위배되지 않는다.

- 지역구국회의원선거 예비후보자에게는 공직선거법상 선거사무소, 선거사무원 등 예비후보자 개인에게 비용이 많이 드는 방식의 선거운동이 허용되고 있으므로, 지역구국회의원선거 예비후보자가 후원회 지정을 통하여 선거자금을 확보하여야 할 필요성은 크다. 이에 비하여 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게는 경선운동방법으로 정당에 의한 경선홍보물 발송, 전자우편, 문자메시지 발송 내지 글 게시 등의 경선운동방법이 허용되고 있는데, 이는 모두 후보 개인에게 비용이 많이 들지 않는 방식이다. 나아가 상당수의 정당은 비례대표국회의원선거 후보자 공천에 있어 당내 경선을 필수 절차로 두고 있지 않으므로, 이러한 정당의 후보자가 되려는 자에게는 위와 같은 경선운동비용이 전혀 들지 않는다. 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자가 후원회 지정을 통하여 선거자금을 확보하여야 할 필요성은 지역구국회의원선거의 예비후보자에 비하여 크다고 보기 어렵다.

- 지역구국회의원선거 예비후보자의 경우 일정한 범위의 지역을 전제로 선거운동을 하므로, 이들이 지정한 후원회에 대하여서는 관할선거구선거관리위원회 및 같은 지역구 내 후보자들 간의 견제를 통해 효과적인 통제가 가능하다. 이에 비하여 전국에 산재하는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자 모두에게 후원회 지정을 허용하는 경우 이를 통제하고 규제하기 위하여 추가적으로 들여야 하는 사회적 노력과 비용은 상당한 수준에 이를 것으로 예상할 수 있다.

□ 이 사건 정치자금법 조항들에 대한 합헌의견 및 이 사건 공직선거법 조항들에 대한 헌법불합치 의견 (재판관 김형두)

○ 이 사건 정치자금법 조항들에 관하여서는, 위 재판관 정정미, 재판관 정형식, 재판관 조한창의 합헌의견과 의견을 같이한다.

○ 다만, 이 사건 공직선거법 조항들은 다음과 같은 이유로 헌법에 합치되지 아니한다.

- 이 사건 공직선거법 조항들이 목적의 정당성과 수단의 적합성을 갖추었다는 점은 부인하기 어렵다.

- 그런데 공직선거법은 비례대표국회의원선거 후보자 추천에 있어 경선을 허용하고 있고, 실제 경선으로 후보자를 추천하는 정당도 존재한다. 경선을 실시하고 있는 정당의 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자는 당원 및 일반 국민에게 자신을 알리기 위하여 경선운동을 할 필요가 있다. 어떠한 정치·사회적 활동을 하기 위하여서는 일정한 공간을 거점으로 하여야 한다는 점에서, 선거사무소는 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 경선운동을 위한 최소한의 물적 조건에 해당한다고 할 수 있다. 입법자는 선거사무소 설치를 허용하되 선거사무소의 개수, 면적, 상근인력, 설치 기간 등에 관하여 그 상한을 설정하는 방식 등으로 정치적 표현의 자유를 보장하면서도 경선 과열을 막기 위한 방법을 채택하는 것이 가능하다. 그럼에도 불구하고 이 사건 공직선거법 조항들은 선거사무소 설치를 전면 금지하고 있는데, 이는 침해의 최소성에 위배된다.

- 이 사건 공직선거법 조항들은 경선후보자의 정치적 표현의 자유를 제한할 뿐만 아니라, 후보자의 정책설명, 질의응답 등 대면소통의 기회를 봉쇄함으로써 선거인단의 정보접근권까지 크게 제한하고 있다. 반면에, 경선의 질서유지와 과열 방지라는 공익은 선거사무소의 설치를 허용하되 선거사무소에 관하여 제한을 가하는 덜 제한적인 수단을 통하여 상당 부분 달성될 수 있으므로, 이 사건 공직선거법 조항들이 선거사무소 설치를 전면금지함으로써 달성되는 추가적인 공익은 크지 않다. 따라서 이 사건 이 사건 공직선거법 조항들은 법익의 균형성을 갖추었다고 보기 어렵다.

- 이 사건 공직선거법 조항들에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 지역구국회의원 예비후보자 등이 경선운동방법으로 선거사무소를 설치할 수 있도록 하고 이를 처벌 범위에서 제외하는 근거 규정마저도 없어지게 되어 법적 공백상태가 발생한다. 따라서 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자에게 조속한 시일 내에 헌법에 합치하는 내용으로 개정하도록 명하고, 그 개정 시까지 이 사건 공직선거법 조항들을 계속 적용하도록 함이 상당하다.

□ 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들에 대한 헌법불합치 의견(재판관 김복형, 재판관 정계선, 재판관 마은혁, 재판관 오영준)

○ 이 사건 공직선거법 조항들은 선거사무소의 설치 자체를 금지하고, 이를 위반할 경우 처벌하고 있는데, 이는 비례대표국회의원선거는 정당선거에 해당하므로 후보자가 되려는 자 개인의 경선운동 필요성이 크지 않다는 고정적인 사고를 기반으로 한 것이다. 당내 경선에 참여하는 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자에게 경선운동의 필요성이 존재하고, 이러한 경선운동을 준비하는 공간으로서 선거사무소는 필수적이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 공직선거법 조항들은 이를 금지하고, 위반한 경우 처벌함으로써, 과잉금지원칙을 위반하여 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하고 있다.

○ 또한, 비례대표국회의원선거에 출마하려는 자의 경우 정당별로 심사료 내지 입후보 명목으로 정당에 납부할 비용이 있고, 정당이 경선을 실시하는 경우, 경선운동에 따른 비용이 발생한다. 즉, 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자 역시 지역구국회의원선거의 예비후보자와 마찬가지로 정치자금이 필요한 것이 현실이다. 후원회는 정치자금을 공개적으로 마련할 수 있는 유일한 방법인데, 그러한 기회를 갖지 못한다면 결국 개인이 심사료 및 경선운동비용 대부분을 스스로 부담해야 한다는 결론에 이른다. 이 사건 정치자금법조항들이 비례대표국회의원 후보자가 되려는 자에게 후원회 지정을 허용하지 않는 것은, 정치자금이 필요한 현실을 외면하는 것으로, 다양한 신진 정치세력의 진입을 막고 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막게 될 가능성이 크다. 따라서 후원회를 지정하여 둘 수 있는지 여부에 관하여 지역구국회의원선거의 예비후보자와 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 달리 취급하는 것은, 명백히 불합리한 차별에 해당하여, 평등원칙에 위배된다.

○ 다만, 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 지역구국회의원 예비후보자 등이 경선운동방법으로 선거사무소를 설치하고, 후원회를 지정하여 둘 수 있도록 허용하고, 이를 처벌범위에서 제외하는 근거 규정마저 없어지게 되어 법적 공백 상태가 발생한다. 따라서 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들에 대해서는 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 일정한 입법시한까지는 입법자가 위 부분의 위헌성을 제거하고 합리적인 내용으로 법률을 개정할 때까지 이를 계속 적용하도록 할 필요가 있다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건은, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에게 당내 경선운동방법으로 개인의 선거사무소 설치를 허용하지 않고 이를 위반하는 경우 형사처벌하도록 한 공직선거법 조항들 및 후원회지정권자에 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자를 포함하지 아니하고 이를 위반한 경우 형사처벌하도록 한 정치자금법 조항들의 위헌 여부에 대하여 헌법재판소에서 처음 판단한 사건이다.

○ 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에 대한 선거사무소 설치 금지에 관한 이 사건 공직선거법 조항들에 대하여는 재판관 3인이 합헌의견이고, 재판관 5인이 헌법불합치의견이며, 비례대표국회의원선거 후보자가 되려는 자에 대한 후원회 지정 금지에 관한 이 사건 정치자금법 조항들에 대하여는 재판관 4인이 합헌의견이고, 재판관 4인이 헌법불합치의견으로 의견이 나뉘었으나, 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들에 대하여 모두 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 법률의 위헌결정을 위한 심판정족수에 이르지 못하여, 이 사건 공직선거법 조항들 및 정치자금법 조항들 전부에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정이 선고되었다.