소년원학교 교사 경력 관련 행정입법부작위 사건

[2021헌마1001 입법부작위 위헌확인]

헌법재판소는 2026년 7월 23일 재판관 6 : 3 의견으로, 피청구인 대통령이 ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’ 제30조 제2항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 제정하지 아니한 행정입법부작위는 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌확인]

이에 대하여는, 이 사건 심판청구가 청구기간을 도과하여 부적법하므로 각하되어야 한다는 재판관 3인(재판관 정형식, 김복형, 조한창)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인들은 교육대학원을 졸업하고 중등학교 정교사 1급 자격을 취득한 사람들로, 2019. 8. 5. ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’ 제29조에 따라 소년원에 설치된 학교(이하 ‘소년원학교’라 한다)의 일반직공무원[전문경력관(나군)]인 교원으로 각 임용되었다.

○ ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’ 제30조 제1항은 “소년원학교에는 초ㆍ중등교육법 제21조 제2항에 따른 자격을 갖춘 교원을 두되, 교원은 일반직공무원으로 임용할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “제1항에 따라 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력ㆍ연수 및 직무 수행 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 교육기본법 및 교육공무원법에 따라 임용된 교원과 동등한 처우를 받도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

○ 청구인들은 위와 같은 법률규정이 있음에도 같은 법 시행령이 소년원학교 교원의 연수(제62조) 및 직무 수행(제61조)에 관한 사항만을 규정하고 경력에 관한 사항은 규정하지 아니하여, 소년원학교 교원인 청구인들이 경력 산정 및 이를 바탕으로 한 호봉 획정 등에 있어 교육기본법 및 교육공무원법에 따라 임용된 교원(이하 ‘교육공무원인 교원’이라 한다)과 동등한 처우를 받지 못함으로써 재산권 및 평등권을 침해받았다고 주장하면서, 2021. 8. 23. ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’ 제30조 제2항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관한 사항을 대통령령으로 제정하지 아니한 행정입법부작위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 피청구인이 ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8723호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘보호소년법’이라 한다) 제30조 제2항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 제정하지 아니한 행정입법부작위(이하 ‘이 사건 행정입법부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[관련조항]

▣ 보호소년 등의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8723호로 개정된 것)

제30조(교원 등) ① 소년원학교에는 「초ㆍ중등교육법」 제21조 제2항에 따른 자격을 갖춘 교원을 두되, 교원은 일반직공무원으로 임용할 수 있다.

② 제1항에 따라 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력ㆍ연수 및 직무 수행 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 「교육기본법」 및 「교육공무원법」에 따라 임용된 교원과 동등한 처우를 받도록 하여야 한다.

□ 결정주문

○ 피청구인이 보호소년 등의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8723호로 개정된 것) 제30조 제2항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 제정하지 아니한 행정입법부작위는 위헌임을 확인한다.

□ 이유의 요지

● 이 사건 행정입법부작위의 성격 : 진정입법부작위

○ 청구인들의 경우 공무원보수규정상의 일반직공무원(전문경력관) 관련 조항들에 의하여 호봉획정에 경력이 반영되어 보수가 결정된다. 그러나 공무원보수규정은 ‘보호소년 등의 처우에 관한 법률’을 위임의 근거가 된 법률로 제시하고 있지 않고, 공무원보수규정의 위 조항들은 일반직공무원이나 그 중 전문경력관으로 임용된 사람들 전반에 대하여 적용되는 규정으로서 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원에 특유한 규정이 아니다. 그렇다면 해당 조항들은 보호소년법 제30조 제2항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력을 규율하기 위하여 제정되었다거나, 이에 관하여 제정되어야 할 대통령령을 대체하는 규정이라고 보기 어렵다. 특히 교육공무원인 교원의 경우 석ㆍ박사 학위를 취득한 경우에도 경력으로 인정되어 기산호봉에 반영되는데, 청구인들에게 적용되는 공무원보수규정 등에는 이와 같은 내용이 전혀 없다.

○ 그렇다면 일반직공무원으로 임용된 소년원학교 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하지 아니한 부작위는, 소년원학교 교원의 경력에 관한 대통령령이 불완전ㆍ불충분한 경우인 부진정입법부작위가 아니라, 소년원학교 교원의 경력에 관한 대통령령이 전혀 제정되지 아니한 경우인 진정입법부작위에 해당한다.

● 위임에 따른 대통령령을 제정할 작위의무가 인정되는지 여부 : 긍정

○ 보호소년법 제30조 제2항은 “제1항에 따라 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력ㆍ연수 및 직무 수행 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 교육기본법 및 교육공무원법에 따라 임용된 교원과 동등한 처우를 받도록 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 피청구인은 위 조항의 위임에 따라 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하고, 또한 이 경우 소년원학교 교원이 교육공무원인 교원과 동등한 처우를 받도록 규정할 헌법상 작위의무가 있다.

● 이 사건 행정입법부작위에 정당한 사유가 있는지 여부 : 부정

○ 보호소년법 제30조 제2항에 따른 대통령령이 제정되지 아니한 입법부작위 상태는 구 소년원법(2004. 1. 20. 법률 제7076호로 개정되고, 2007. 12. 21. 법률 제8723호로 개정되기 전의 것) 제30조 제2항이 시행된 2004. 4. 21.부터 이 사건 결정일 현재까지 22년 이상 계속되고 있다.

○ 현행 교육법제는 공적인 제도보장으로서의 교육을 담당하는 교원을 그 소속을 묻지 아니하고 일반 국민에 대한 봉사자로 보고, 공ㆍ사립학교 교원을 가리지 아니하고 동등한 처우를 하도록 규율하고 있다. 입법자는 이러한 견지에서 소년원학교를 초ㆍ중등교육법상 정규학교로 포섭하면서, 소년원학교에서도 다른 정규학교에서와 마찬가지로 전문성을 갖춘 교원에 의하여 교육이 실시될 수 있도록 소년원학교 교원에게 초ㆍ중등학교 교원과 동일한 자격을 요구하였고, 이러한 전문성을 갖춘 소년원학교 교원에게 그에 걸맞은 대우를 하기 위하여 그 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하였으며, 이 경우 소년원학교 교원에게 교육공무원인 교원과 동등한 처우를 하도록 규정하였다. 이러한 입법취지에 비추어 보았을 때, 대통령령 제정 의무를 부과하고 있는 위임입법인 보호소년법 제30조 제2항 자체가 명백히 헌법에 위반된다고 할 수는 없다.

○ 일반직공무원으로 임용된 소년원학교 교원에 대하여, 해당 교원이 교육공무원인 교원으로 임용되었다면 인정받았을 경력 및 그에 따라 획정될 호봉과 해당 교원이 실제 인정받게 되는 호봉 등을 비교하여 동등한 처우라고 평가될 수 있는 일정한 수당 등을 지급하는 방법 등을 상정할 수 있다는 점에서, 위임에 따른 행정입법이 기술적으로 불가능하다고 보기 어렵다. 또한 보호소년을 수용하여 교정교육을 하는 것을 임무로 하는 소년원이라는 시설의 특성상, 소년원학교 교원이 실제 수행하는 업무 중에는 교육공무원인 교원이 수행하는 것과 다른 성격 및 내용의 업무가 일부 포함될 수도 있으나, 소년원학교 교원의 본업은 어디까지나 소년원학교에서 초ㆍ중등교육을 실시하는 것이라고 볼 수 있다.

○ 이상의 내용을 종합하면, 이 사건 행정입법부작위에 정당한 사유를 인정하기 어렵다.

● 청구인들의 기본권 침해를 인정할 수 있는지 여부

○ 보호소년법 제30조 제2항에 의하여 청구인들에게 인정되는, 교육공무원인 교원과 동등한 경력평가를 전제로 그에 상응하는 수준의 보수상 처우를 받을 권리는 단순한 기대이익을 넘는 것으로서 헌법상 재산권에 해당하므로(헌재 2004. 2. 26. 2001헌마718 참조), 피청구인이 정당한 이유 없이 위임에 따른 대통령령을 제정하지 아니하여 청구인들이 교육공무원인 교원과 동등한 경력평가를 전제로 그에 상응하는 수준의 보수를 보장받지 못하게 되는 것은 재산권의 침해에 해당된다.

○ 한편 피청구인이 대통령령 제정 의무를 다하지 않는 것은 법률이 명시적으로 같게 취급하도록 한 것이 다르게 취급되도록 방치하는 것으로서 불합리하므로, 이 사건 행정입법부작위는 청구인들의 평등권 또한 침해한다.

□ 반대의견(재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창)

○ 일반직공무원으로서 소년원학교 교원에 임용된 경우 그 교원의 경력 및 호봉 산정에 관한 법령의 규정들이 이미 존재하여 규범의 공백이 있다고 보기 어려우므로, 피청구인이 일반직공무원으로 임용된 소년원학교 교원의 경력에 관한 사항을 별도로 규정하지 않고 다른 일반직공무원에 대하여 적용되는 규정을 따르도록 하였더라도 이를 들어 필요한 입법조치가 전혀 존재하지 않는다고 할 수는 없다. 그렇다면 청구인들이 다투는 행정입법부작위는 진정입법부작위가 아니라, 공무원보수규정 중 청구인들과 관련된 조항들이 일반직공무원인 교원에 대하여 초임호봉획정 및 경력환산의 특례나 정교사 자격증, 석ㆍ박사 학위 등의 경력환산 비율을 규정하지 않음으로써 불완전ㆍ불충분하다는 부진정입법부작위에 해당한다.

○ 부진정입법부작위를 대상으로 헌법소원을 제기하려면 헌법재판소법에 따른 청구기간을 준수하여야 한다(헌재 2009. 6. 25. 2008헌마393 등 참조). 이 사건 심판청구의 청구기간은 청구인들이 소년원학교 교원으로 임용된 2019. 8. 5.부터 기산하므로, 이로부터 1년이 경과하였음이 역수상 명백한 2021. 8. 23. 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하므로 각하되어야 한다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건 결정은 보호소년법 제30조 제2항이 피청구인 대통령으로 하여금 소년원학교에 일반직공무원으로 임용된 교원의 경력에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하였음에도 불구하고, 피청구인이 지금까지 해당 대통령령을 제정하지 아니한 행정입법부작위가 위헌임을 확인한 것이다.