니코틴 용액을 사용하는 전자담배에 대하여 일률적으로 니코틴 용액 부피당 정액 세율을 적용하도록 규정한 지방세법 조항에 관한 위헌제청 사건

[2026헌가1 구 지방세법 제47조 제1호 등 위헌제청]

헌법재판소는 2026. 9 17. 재판관 전원일치의 의견으로 ①‘연초의 잎’을 원료로 제조한 담배를 담배소비세 부과대상으로 하는 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호 중 구 담배사업법(2014. 1. 21. 법률 제12269호로 개정되고, 2025. 12. 23. 법률 제21216호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호의 ‘연초의 잎’ 부분에 대한 위헌제청을 각하하고, ② 니코틴 용액을 사용하는 전자담배에 대하여 일률적으로 니코틴 용액 1밀리리터당 628원의 정액 세율을 적용하도록 규정한 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것) 제51조 중 ‘니코틴 용액의 용량’ 부분, 구 지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되고, 2025. 12. 31. 법률 제21308호로 개정되기 전의 것) 제52조 제1항 제1호 마목 1) 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [각하, 합헌]

□ 사건개요

○ ○○ 주식회사(이하 ‘당해 사건 원고’라 한다)는 2019. 6. 14.부터 2020. 6. 25.까지 중국 소재 업체들로부터 니코틴 원액을 사용하여 제조된 흡연 디바이스 및 전자담배용액을 수입하면서 니코틴은 ‘연초의 줄기’에서 추출하였다는 취지로 신고하고, 위 물품이 담배사업법상 담배에 해당하지 않는다고 보아 담배소비세를 과세관청에 신고·납부하지 않았다.

○ 과세관청은 위 물품이 ‘연초의 잎’에서 추출된 니코틴 용액을 함유하고 있어 담배사업법상 담배에 해당한다는 이유로 당해 사건 원고에 담배소비세 및 가산세 등을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

○ 이에 당해 사건 원고는 위 물품이 ‘연초의 잎’이 아닌 ‘연초의 줄기’에서 추출한 니코틴만을 포함하고 있어 담배사업법상 담배에 해당하지 않는다고 주장하며 이 사건 처분의 무효확인 및 취소를 구하는 소를 제기하였다.

○ 제청법원은 2026. 1. 28. 위 과세처분의 근거가 된 법률 조항 중 구 지방세법 제47조 제1호 중 구 담배사업법 제2조 제1호 중 ‘연초의 잎’ 부분, 지방세법 제51조 중 ‘니코틴 용액의 용량’ 부분, 구 지방세법 제52조 제1항 제1호 마목 1)에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호 중 구 담배사업법(2014. 1. 21. 법률 제12269호로 개정되고, 2025. 12. 23. 법률 제21216호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호의 ‘연초의 잎’ 부분(이하 ‘이 사건 정의 조항’이라 한다), 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것) 제51조 중 ‘니코틴 용액의 용량’ 부분, 구 지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되고, 2025. 12. 31. 법률 제21308호로 개정되기 전의 것) 제52조 제1항 제1호 마목 1)(이하 이 사건 정의 조항을 제외한 나머지 조항들을 총칭하여 ‘이 사건 과세 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다

[심판대상조항]

구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것)

제47조(정의) 담배소비세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “담배”란「담배사업법」제2조에 따른 담배를 말한다.

지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것)

제51조(과세표준) 담배소비세의 과세표준은 담배의 개비수, 중량 또는 니코틴 용액의 용량으로 한다.

구 지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되고, 2025. 12. 31. 법률 제21308호로 개정되기 전의 것)

제52조(세율) ① 담배소비세의 세율은 다음 각 호와 같다.

1. 피우는 담배

마. 제5종 전자담배

1) 니코틴 용액을 사용하는 경우: 니코틴 용액 1밀리리터당 628원

[관련조항]

구 담배사업법(2014. 1. 21. 법률 제12269호로 개정되고, 2025. 12. 23. 법률 제21216호로 개정되기 전의 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “담배”란 연초(煙草)의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다.

구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것)

제47조(정의) 담배소비세에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. “보세구역”이란「관세법」제154조에 따른 보세구역을 말한다.

6. “수입판매업자”란「담배사업법」제13조에 따라 담배를 수입하여 매도하는 자를 말한다.

지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것)

제48조(과세대상) ① 담배소비세의 과세대상은 담배로 한다.

② 제1항에 따른 담배는 다음과 같이 구분한다.

1. 피우는 담배

마. 제5종 전자담배

제49조(납세의무자) ② 수입판매업자는 보세구역으로부터 반출한 담배에 대하여 담배소비세를 납부할 의무가 있다.

지방세법(2015. 12. 29. 법률 제13636호로 개정된 것)

제55조(담배의 반출신고) 제조자 또는 수입판매업자는 담배를 제조장 또는 보세구역에서 반출(제53조에 따른 미납세 반출 및 제54조에 따른 과세면제를 위한 반출을 포함한다)하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장에게 신고하여야 한다.

지방세법(2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정된 것)

제60조(신고 및 납부 등) ② 수입판매업자는 매월 1일부터 말일까지 보세구역에서 반출한 담배에 대한 산출세액을 다음 달 20일까지 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 지방자치단체의 장에게 신고납부하여야 한다.

지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14474호로 개정된 것)

제61조(부족세액의 추징 및 가산세) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 산출세액 또는 부족세액의 100분의 10에 해당하는 가산세(제4호 또는 제5호의 경우에는「지방세기본법」제53조 또는 제54조에 따른 가산세를 말한다)를 징수하여야 할 세액에 가산하여 징수한다. 다만, 제4호 및 제5호의 경우로서 산출세액을 납부하지 아니하거나 산출세액보다 적게 납부하였을 때에는「지방세기본법」제55조에 따른 가산세를 추가로 가산하여 징수한다.

4. 제60조에 따라 신고하지 아니하였거나 신고한 세액이 산출세액보다 적은 경우

지방세법(2013. 1. 1. 법률 제11617호로 개정된 것)

제61조(부족세액의 추징 및 가산세) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 산출세액 또는 부족세액의 100분의 30에 해당하는 금액을 징수하여야 할 세액에 가산하여 징수한다.

3. 제조자 또는 수입판매업자가 제55조에 따른 신고를 하지 아니한 경우

지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것)

제62조(수시부과) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제60조에도 불구하고 관계 증거자료에 따라 수시로 그 세액을 결정하여 부과·징수할 수 있다.

2. 제61조에 따라 담배소비세를 징수하는 경우

지방세기본법(2020. 12. 29. 법률 제17768호로 개정된 것)

제53조(무신고가산세) ① 납세의무자가 법정신고기한까지 과세표준 신고를 하지 아니한 경우에는 그 신고로 납부하여야 할 세액(이 법과 지방세관계법에 따른 가산세와 가산하여 납부하여야 할 이자상당액이 있는 경우 그 금액은 제외하며, 이하 “무신고납부세액”이라 한다)의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과한다.

□ 결정주문

1. 구 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17769호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호 중 구 담배사업법(2014. 1. 21. 법률 제12269호로 개정되고, 2025. 12. 23. 법률 제21216호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호의 ‘연초의 잎’ 부분에 대한 위헌법률심판제청을 각하한다.

2. 지방세법(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정된 것) 제51조 중 ‘니코틴 용액의 용량’ 부분, 구 지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되고, 2025. 12. 31. 법률 제21308호로 개정되기 전의 것) 제52조 제1항 제1호 마목 1)은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

● 이 사건 정의 조항에 재판의 전제성이 인정되는지 - 소극

○ 헌법재판소가 제청법원의 주장 취지대로 이 사건 정의 조항에 대하여 헌법불합치결정을 하여 위 조항이 ‘줄기 추출 니코틴’과 ‘합성니코틴’도 담배소비세의 과세 대상에 포함하는 것으로 개선 입법이 이루어지더라도, 위 물품이 ‘연초의 잎’을 원료로 제조된 것이 확인된다면 여전히 위 물품은 담배사업법상 담배에 해당하여 과세대상이 된다.

○ 따라서 이 사건 정의 조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 않으므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다.

● 이 사건 과세 조항이 재산권을 침해하는지 - 소극

○ 전자담배에 대한 담배소비세의 부과는 지방 재정 수입의 안정적인 확충과 함께 유해한 담배소비를 억제하고 국민의 건강을 적극적으로 보호하기 위한 것이다. 이 사건 과세조항은 니코틴 용액 1밀리리터당 628원의 고정된 세율을 적용하고 있다. 이와 같은 방식은 세액 산정을 명확히 하여 안정적인 세수의 확보를 가능케 하고 조세행정의 효율성을 담보하는 한편, 담배가격 인상을 통하여 유해한 소비를 억제하고 나아가 국민의 건강 증진에 실질적으로 기여한다.

○ 조세의 소비자에 대한 전가 여부와 같은 납세의무자의 주관적·불확정적 사정을 과세 기준이나 세액 감경의 근거로 삼는다면 과세 여부 자체가 불명확해지고 조세 부과의 획일성과 예측가능성이 훼손될 우려가 있으며, 과세관청과 납세의무자 사이에 상시적인 분쟁이 유발되고 과세집행에 과도한 행정력이 소요됨은 자명하다. 더군다나 담배소비세를 소비자에게 전가하지 못한 귀책사유의 유무와 그 정도, 전가 실패의 경위 등은 전가 여부의 판단보다 한층 더 주관적이고 불확정적이다. 이를 세액 감경이나 과세 면제의 근거로 삼을 경우 과세 기준의 명확성은 더욱 심각하게 훼손되고 조세행정의 실효성도 담보하기 어렵게 된다.

○ 입법자가 전가 여부 및 귀책사유를 과세요건에서 배제하고 종량세 방식에 따른 고정 세율을 일률적으로 적용하도록 한 것은, 조세법률주의의 요청에 부합하는 동시에 조세 회피를 차단하고 과세의 실효성을 확보하기 위하여 입법재량의 범위 내에서 이루어진 합리적 선택이다.

○ 담배소비세가 경제적으로 소비자에게 전가되는 것을 예정한 간접세라고 하더라도, 개별 수입판매업자가 실제 판매가격에 세액을 어느 정도 반영하였는지는 법률상 담배소비세 납세의무의 성립 여부를 좌우하는 요소가 아니다. 따라서 설령 수입판매업자가 원료가격과 소비세액의 합계에 미치지 못하는 가격으로 담배를 판매하였다 하더라도 그러한 사정만으로 소비세를 감면하여야 할 이유가 있다고 보기 어렵다. 나아가 담배소비세를 소비자에게 전가할 것인지 여부를 수입판매업자가 스스로 결정할 수 있었던 것처럼, 수입하는 물품이 과세대상에 해당하는지를 확인하고 이를 정확히 신고하는 것 역시 수입판매업자 자신의 책임에 속하는 문제이다.

○ 이 사건 과세 조항은 안정적인 세수를 확보하고 담배의 소비를 억제함으로써 국민의 건강을 보호한다는 중대한 공익적 목적을 실현하기 위한 것이다. 물론 담배소비세를 소비자에게 전가하지 못한 수입판매업자에 대하여 귀책사유의 유무나 정도, 담배소비세를 소비자에게 전가하지 못한 경위와 이유 등을 고려하지 않고 일률적으로 니코틴 용액 1밀리리터당 628원의 고정된 세율을 적용하게 되면 수입판매업자에게 상당한 금전적 부담이 발생하는 것은 사실이다. 그러나 이는 수입판매업자 스스로의 책임에 따른 결정과 판단의 결과로 그 불이익이 이 사건 과세 조항이 실현하고자 하는 공익의 필요성과 중요성에 비해 결코 크다고 할 수 없다.

○ 따라서 이 사건 과세조항은 수입판매업자의 재산권을 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의

○ 전자담배에 사용되는 니코틴 용액을 수입·판매하는 업자가 니코틴은 ‘연초의 줄기’에서 추출하는 취지로 신고하였으나, 과세관청은 해당 물품이 ‘연초의 잎’에서 추출된 니코틴 용액을 함유하고 있어 담배사업법 제2조 제1호에 따른 담배에 해당한다는 이유로 담배소비세 등을 부과하였다. 이에 위 업자가 담배소비세 등 부과처분의 무효 확인 및 취소를 구하는 소를 제기하였고, 이 사건은 제청법원이 그 근거조항에 대하여 위헌제청을 한 사건이다. 헌법재판소는 니코틴 용액 1밀리리터당 628원의 담배소비세를 부과하도록 하는 이 사건 과세 조항이 전자담배에 사용되는 니코틴 용액을 수입·판매하는 업자의 재산권을 침해하지 아니한다고 판단하였다.

○ 이 사건과 같은 날 선고된 2026헌바70등 사건[별지 참조] 은 전자담배에 대하여 니코틴 용액 1밀리리터당 370원의 개별소비세를 부과하도록 하는 구 개별소비세법(2017. 11. 16. 법률 제15036호로 개정되고, 2020. 12. 22. 법률 제17647호로 개정되기 전의 것) 제1조 제2항 제6호 [별표] ‘피우는 담배’란의 ‘제5종 전자담배’에 대한 세율 중 ‘니코틴 용액 1밀리리터당 370원’ 부분이 헌법에 위반되는지가 쟁점인 사안으로, 헌법재판소는 위 조항 역시 전자담배에 사용되는 니코틴 용액을 수입·판매하는 업자의 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다.