기초자치단체장선거 예비후보자에 대한 후원회 지정 금지에 관한 사건

[2022헌바85 정치자금법 제6조 제6호 등 위헌소원]

헌법재판소는 2026년 9월 17일 재판관 6:3의 의견으로, 기초자치단체장선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외하여 후원회를 통한 정치자금의 모금을 할 수 없도록 하고, 이를 위반하면 형사처벌하는 구 정치자금법 제6조 제6호, 제45조 제1항 본문 중‘이 법에 정하지 아니한 방법’가운데 제6조 제6호에 관한 부분에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항들이 평등원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 재판관 3인(재판관 김복형, 마은혁, 오영준)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 청구인은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거에서 ○○군수로 당선된 자이다. 청구인은 ○○군수 선거의 예비후보자 신분이었던 2018. 5. 4.경부터 같은 달 하순경 사이에 ○○군 소재 회사를 운영하는 건설업자로부터 현금 1,000만 원을 받아 정치자금법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받았다는 취지의 범죄사실로 기소되어 벌금 200만 원과 추징금 1,000만 원을 선고받았다. 청구인은 이에 항소하였으나 기각되었다.

○ 청구인은 대법원에 상고하는 한편, 그 소송 계속 중 기초자치단체장선거의 예비후보자가 후원회를 통해 후원금을 모금하는 것을 금지하고 이를 위반하는 경우 형사처벌하는 정치자금법 제6조 제6호 및 제45조 제1항 본문 중 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 가운데 제6조 제6호에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 상고가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청도 기각되자, 청구인은 2022. 4. 13. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조 제6호, 제45조 제1항 본문 중 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 가운데 제6조 제6호에 관한 부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것)

제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

6. 지방자치단체의 장선거의 후보자(이하 “지방자치단체장후보자”라 한다)

제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가 「민법」 제777조(친족의 범위)의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.

[관련조항]

구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것)

제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

1. 삭제

2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)

2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “대통령후보자등”이라 한다)

3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다)

4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다)

□ 결정주문

구 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것) 제6조 제6호, 제45조 제1항 본문 중 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 가운데 제6조 제6호에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

● 평등원칙 위배 여부 - 소극

○ 후원회지정권자의 범위를 어떻게 정할 것인지의 문제는 입법자가 해당 선거의 규모와 해당 직위의 활동범위와 정치적 역할, 이에 따른 정치자금 모금의 필요성, 후원회의 적법한 운영에 대한 통제가능성 등을 고려하여 결정할 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 영역이다.

○ 지역구국회의원이 합의제 기관인 국회의 구성원으로서 단독으로 국정에 관한 사항을 결정하기 어려운 것과 달리, 기초자치단체장은 해당 지방자치단체의 사무를 총괄하는 독임제 행정기관이다. 기초자치단체장은 지역 주민과 밀접하게 접촉하며 각종 권한을 행사하는 지위에 있으므로, 선거과정에서 대가성 후원을 통해 정치적 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 접근을 제한하여 그 직무수행의 염결성을 확보할 필요가 있다.

○ 또한, 예비후보자는 정당의 공천 절차 등을 통해 확정된 후보자에 비해 그 숫자가 훨씬 많고 지위의 변동도 빈번하게 발생한다. 기초자치단체장선거의 예비후보자에게 후원회를 통한 후원금 모금을 허용할 경우, 선거가 조기에 과열되거나 그 투명성을 담보하기 위한 사회적 비용이 증가하여 효과적인 통제도 어려워질 수 있다.

○ 이처럼 입법자가 기초자치단체장선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 것은 기초자치단체장의 권한 구조와 직무수행의 염결성을 확보할 필요성, 후원회 운영의 투명성 확보를 위한 사회적 비용을 비롯한 당시의 정치적 현실을 종합적으로 고려한 결단으로서 존중되어야 한다.

○ 한편, 2021. 1. 5. ‘정치자금법 개정’으로 기초자치단체장선거의 예비후보자도 후원회지정권자에 포함되었는데, 이는 입법자가 시대적·정치적 상황의 변화를 반영하여 제도를 개선한 것이다. 이러한 법 개정이 있었다고 하여 이전에 그 범위를 제한하였던 입법자의 결정이 입법재량의 한계를 일탈한 것이라고 볼 수는 없다.

○ 따라서 심판대상조항이 지역구국회의원선거의 예비후보자에게 후원회를 통한 정치자금 조달을 허용하는 것과는 달리 기초자치단체장선거의 예비후보자에게 이를 불허한 것에는 합리적인 이유가 있다. 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.

□ 반대의견(재판관 김복형, 재판관 마은혁, 재판관 오영준)

● 평등원칙 위배 여부 - 적극

○ 기초자치단체장과 국회의원 사이에 그 지위나 성격, 기능, 활동범위 등에서 차이가 있기는 하나, 기초자치단체장선거의 예비후보자의 경우에도 선거사무소 설치, 기탁금 납부, 향후 선거 홍보비용 지출 등을 위한 선거자금이 필요한 것은 마찬가지이다. 기초자치단체장선거와 지역구국회의원선거에서 실제로 지출된 선거비용의 규모에 큰 차이가 있다고 볼 수 없고, 그 차이가 기초자치단체장선거의 예비후보자에게 후원회 설치·운영을 전면적으로 불허하는 것을 정당화할 수 있을 정도로 유의미하다고 보기도 어렵다.

○ 예비후보자의 경우 아직 공직선거의 후보자로 확정된 것이 아니므로 정당으로부터의 지원을 기대하기 어렵고, 후원회를 통해 선거비용을 마련할 수도 없으므로 사실상 자신의 자산을 통해 선거운동에 필요한 비용을 조달할 수밖에 없다. 이러한 사정을 종합적으로 고려해볼 때 기초자치단체장선거의 예비후보자가 후원회를 통해 선거자금을 마련할 필요성 역시 매우 크다.

○ 그럼에도 불구하고, 기초자치단체장선거의 경우 후보자가 후원금을 모금할 수 있는 기간이 불과 20일 미만으로 제한되어 있어 예비후보자 단계에서부터 후원회를 통해 선거비용을 확보할 수 있는 길을 열어줄 필요가 있다.

○ 또한 군소정당이나 신생정당, 무소속 예비후보자의 경우에는 선거비용의 보전을 받기 어려운 경우가 많다. 이들이 후원회 제도를 활용하는 것을 제한하는 것은 다양한 신진 정치세력의 진입을 막고 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막을 우려가 있다.

○ 나아가 후원회 제도는 후원회 활동을 통하여 그 후원회 또는 후원회원이 지향하는 정책적 의지가 보다 효율적으로 구현될 수 있도록 하자는 데에서 그 철학적 기초를 찾을 수 있다. 기초자치단체장선거의 예비후보자 단계에서부터 후원회 제도를 활용할 수 있도록 하여 다양한 정치세력이 선거에 참여할 수 있도록 함으로써, 유권자로 하여금 자신의 삶과 밀접하게 관련된 지역사회의 현안에 대하여 자신이 지향하는 정책적 목표를 제시하는 후보자에게 후원활동을 할 수 있는 길을 열어줄 필요가 있다.

○ 한편, 기초자치단체장의 직무수행의 염결성을 확보하기 위해서는 예비후보자에 대한 대가성 후원을 통해 당선 이후 정치적 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 접근을 제한할 필요가 있다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 후원회제도 자체가 기초자치단체장의 직무수행의 염결성을 저해하는 것으로 볼 수는 없으며, 기초자치단체장의 직무수행의 염결성은 정치자금법의 관련규정을 통한 후원회 제도의 투명한 운영으로 확보될 수 있다.

○ 이미 입법자도 2021. 1. 5. 이러한 문제의식을 기초로 정치자금법을 개정하여 기초자치단체장선거의 예비후보자를 후원회지정권자에 포함시킨 바 있다. 이상의 사정을 종합하여 볼 때, 기초자치단체장선거의 예비후보자를 지역구국회의원선거의 예비후보자와 달리 취급하여 후원회를 통하여 정치자금을 조달할 수 없도록 하는 것은 불합리한 차별에 해당하고, 입법재량의 한계를 일탈한 것이다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.

□ 결정의 의의

○ 이 사건에서 헌법재판소는 재판관 6:3의 의견으로, 기초자치단체장선거의 예비후보자를 지역구국회의원선거의 예비후보자와 달리 취급하여 후원회를 통해 정치자금을 모금할 수 없도록 하고 이를 위반할 경우 형사처벌하는 심판대상조항이 평등원칙에 위배되지 아니한다고 재차 판단하였다. 헌법재판소는 헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228 결정에서 전원일치 의견으로 심판대상조항이 평등원칙에 위배되지 아니한다고 판단한바 있다.

○ 헌법재판소는 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마301등 결정에서 광역자치단체장선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외한 구 정치자금법 제6조 제6호(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되고, 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되기 전의 것)에 대해 헌법불합치 결정을 선고한바 있다. 위 결정의 취지에 따라 정치자금법이 2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정되면서, 광역자치단체장선거의 예비후보자 뿐만 아니라 기초자치단체장선거의 예비후보자도 후원회지정권자에 포함되었다.

○ 이 사건에서는, 이처럼 정치자금법의 개정으로 이미 기초자치단체장선거의 예비후보자가 후원회지정권자에 포함된 이후에 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부에 대한 헌법재판소의 판단이 이루어졌다는 점, 헌재 2016. 9. 29. 2015헌바228 전원일치의 결정과 달리 재판관 3인의 반대의견이 제시되었다는 점에서 의의가 있다.