활동지원급여 수급자가 아니었던 65세 이상 장애인의 활동지원급여 신청 제한 사건

[2025헌가7 장애인활동 지원에 관한 법률 제5조 제2호 위헌제청]

헌법재판소는 2026년 10월 22일 재판관 7:2의 의견으로, 65세 미만일 때 장애인 활동지원급여 수급자가 아니었던 65세 이상 장애인의 활동지원급여 신청자격을 제한하는 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’(2022. 6. 10. 법률 제18901호로 개정되고, 2026. 5. 26. 법률 제21696호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2호 본문 및 단서 가목이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항이 평등원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 재판관 2인(재판관 정계선, 마은혁)의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 제청신청인은 장애 정도가 심한 지적장애인이자 65세 이상의 노인으로, 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여를 받고 있다. 제청신청인은 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’에 따른 활동지원급여를 신청하였으나, ‘장애인활동 지원에 관한 법률 제5조 제2호에 따라 신청 당시 65세를 경과한 제청신청인은 활동지원급여 신청대상이 아니다’라는 이유로 신청 반려처분을 받았다.

○ 이에 제청신청인은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하고, 소송계속 중 법원에 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’ 제5조 제2호에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였다. 제청법원은 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’ 제5조 제2호 단서 나목에 대한 신청은 각하하고 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’ 제5조 제2호 본문 및 단서 가목에 대한 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘장애인활동 지원에 관한 법률’(2022. 6. 10. 법률 제18901호로 개정되고, 2026. 5. 26. 법률 제21696호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘장애인활동법’이라 한다) 제5조 제2호 본문 및 단서 가목(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

장애인활동 지원에 관한 법률(2022. 6. 10. 법률 제18901호로 개정되고, 2026. 5. 26. 법률 제21696호로 개정되기 전의 것)

제5조(활동지원급여의 신청자격) 활동지원급여를 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호의 자격을 모두 갖추어야 한다.

2. 「노인장기요양보험법」 제2조 제1호에 따른 노인등이 아닌 사람으로서 대통령령으로 정하는 연령 이상인 사람. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 기준에 해당하는 사람은 신청자격을 갖는다.

가. 이 법에 따른 수급자였다가 65세 이후에 혼자서 사회생활을 하기 어려운 사람

[관련조항]

노인장기요양보험법(2007. 4. 27. 법률 제8403호로 제정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “노인등”이란 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 자를 말한다.

장애인활동 지원에 관한 법률(2011. 1. 4. 법률 제10426호로 제정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. “수급자”란 제9조 제2항에 따라 수급자로 인정되어 활동지원급여를 받을 예정이거나 받고 있는 사람을 말한다.

제5조(활동지원급여의 신청자격) 활동지원급여를 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호의 자격을 모두 갖추어야 한다.

3. 활동지원급여와 비슷한 다른 급여를 받고 있거나 「국민기초생활 보장법」 제32조에 따른 보장시설에 입소한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당하지 아니하는 사람

장애인활동 지원에 관한 법률(2017. 12. 19. 법률 제15273호로 개정된 것)

제5조(활동지원급여의 신청자격) 활동지원급여를 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호의 자격을 모두 갖추어야 한다.

1. 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인

장애인활동 지원에 관한 법률 시행령(2011. 7. 28. 대통령령 제23049호로 제정된 것)

제4조(활동지원급여의 신청자격) ② 법 제5조 제2호 본문에서 “대통령령으로 정하는 연령 이상인 사람”이란 6세 이상인 사람을 말한다.

2026년도 장애인활동지원 사업안내 제V권(보건복지부지침)

본문 I. 7. 나. 보전급여 신청자격

○ 65세 이상으로 활동지원급여 수급자 또는 수급자였던 사람으로 장기요양등급 판정을 받은 사람

□ 결정주문

○ 장애인활동 지원에 관한 법률(2022. 6. 10. 법률 제18901호로 개정되고, 2026. 5. 26. 법률 제21696호로 개정되기 전의 것) 제5조 제2호 본문 및 단서 가목은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

● 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

○ 심판대상조항은 65세 이상의 장애인 가운데 ‘활동지원급여 수급자였다가 65세 이후에 혼자서 사회생활 하기 어려운 사람으로서 장기요양등급 판정을 받은 사람’(이하 ‘기존 수급자 집단’이라 한다)과 ‘활동지원급여 수급자가 아니었다가 65세 이후에 혼자서 사회생활을 하기 어려운 사람’(이하 ‘비수급자 집단’이라 한다)을 활동지원급여 신청자격에 있어 차별취급하고 있으므로 평등원칙 위배 여부가 문제된다.

○ 심판대상조항은 원칙적으로 65세 이상의 장애인에게 활동지원급여 신청자격을 부여하지 않는다. 입법자는 사람의 일반적 생애주기에 비추어 경제활동과 사회활동이 비교적 활발한 6세 이상 65세 미만의 장애인에게 장애인활동법상 활동지원급여를 제공하고, 가정에서의 간병ㆍ요양에 관한 필요가 커지는 65세 이상의 장애인에게 노인장기요양보험법상 장기요양급여를 제공하는 것으로 제도를 설계하였다. 다만, 심판대상조항은 예외적으로 기존 수급자 집단에게만 65세 이후에도 신청자격을 부여한다. 이는 활동지원급여를 수급하다가 65세 이후 장기요양급여 수급자로 전환되며 급여량이 감소하고 자립생활에 어려움이 야기되는 기존 수급자 집단의 급여량 감소분을 보전하기 위한 것으로 차별취급의 합리적 이유가 인정된다.

○ 비수급자 집단은 ‘65세 미만일 때부터 장애를 가진 사람’과 ‘65세 이후에 장애를 가진 사람’으로 나뉜다. 우선 ‘65세 미만일 때부터 장애를 가진 사람’은 65세 미만일 때 활동지원급여를 신청하지 않은 사람, 같은 시기 활동지원급여와 비슷한 다른 급여를 받거나 시설에 입소하는 등으로 활동지원급여 신청자격을 충족하지 못한 사람, 같은 시기 활동지원급여를 신청하였으나 수급자로 인정되지 못한 사람 등이 포함된다. 이들은 65세 미만일 때 활동지원급여를 토대로 자립생활을 영위하지 않았으므로, 이를 수급하다가 65세에 자립생활 수준의 급격한 퇴보를 경험한 기존 수급자 집단과는 차이가 있다. ‘65세 이후에 장애를 가진 사람’도 65세 미만일 때 활동지원급여를 수급하지 않았고 이들의 장애 유형이 대체로 노인성 질병에 따른 신체기능 저하와 관련되어 그 욕구를 장기요양보험제도를 통하여 충족할 수 있다는 점에서, 이들을 기존 수급자 집단과 달리 본 입법자의 판단을 존중할 수 있다.

○ 비수급자 집단에는 ‘65세 미만일 때부터 장애가 있었으나 개인의 탓으로 돌릴 수 없는 사정으로 인하여 활동지원제도에 접근하지 못하였다가 65세 이상의 노인이 된 사람’(이하 ‘접근성 부재 집단’이라 한다)도 포함되나, 접근성 부재 집단에게 신청자격을 부여하지 않은 심판대상조항의 기준이 지나치게 자의적이라고 보기는 어렵다. 접근성 부재 집단이 65세 미만일 때 활동지원제도에 접근하지 못하였다는 문제 상황은 국가기관이나 지방자치단체가 사회보장급여 지원대상자 발굴 수단의 실효성을 제고하여 해결해야 할 문제에 가깝고, 사회보장급여 제도를 설계하면서 수급권에 관한 일정한 신청자격을 두는 것은 일반적인 입법 방식이며, 접근성 부재 집단이 활동지원의 대상에서 누락된 것이 65세를 기준으로 한 종래의 활동지원급여 신청자격 체계를 부정할 정도로 국가의 중대한 귀책사유에 기인한다고 단정하기는 어렵기 때문이다.

○ 활동지원급여 수급권과 같이 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 권리의 형성에는 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하지 않을 수 없다. 활동지원제도에 관한 한정된 자원을 배분하며 적절한 대상자를 선정하고 점진적ㆍ단계적으로 혜택을 늘려가는 것은 불가피하다. 더욱이 활동지원급여 신청자격의 확대는 장애인 집단 내에서 자원을 어떻게 배분할 것인지에 더하여 사회보험방식으로 이루어지는 장기요양보험제도와 조세지원방식으로 이루어지는 활동지원제도의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 고령화 사회에서 노인의 사회생활 지원 방식과 체계는 어떻게 할 것인지가 복합적으로 고려되어야 할 문제이다. 신청자격 확대에 따른 국가의 추가 예산 부담까지 고려하면, 신청자격 문제는 입법재량 내에서 위와 같은 사정을 고려하여 점진적ㆍ단계적 개선책을 강구하여야 할 영역이다.

○ 그렇다면 심판대상조항이 기존 수급자 집단에게만 활동지원급여 신청자격을 부여한 것에 합리적 이유가 인정되므로 이를 비수급자 집단에 대한 자의적인 차별이라고 보기 어렵다. 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.

□ 재판관 2인(재판관 정계선, 마은혁)의 반대의견

● 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부 (적극)

○ 장애인이 비장애인과 동등하게 인간의 존엄과 가치를 지키며 인간다운 생활을 영위하게 한다는 점에서, 활동지원급여 수급권은 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인에게 무엇보다 절실한 필요를 지닐 수 있다.

○ 법정의견은 ‘비수급자 집단 전체’를 ‘기존 수급자 집단’과 비교하고 있으나, 비수급자 집단 중에서 ‘접근성 부재 집단’만이 ‘기존 수급자 집단’과 본질적으로 동일한 집단이므로, 이하에서는 두 집단을 비교집단으로 삼아 차별취급에 합리적 이유가 있는지 본다.

○ 장애인 활동지원급여 신청자격의 기준이 합리적인지는 장애인에 대한 자립생활 지원의 필요성을 중심으로 살펴야 한다. ‘접근성 부재 집단’은 65세 미만일 때부터 장애가 있었으나 개인의 탓으로 돌릴 수 없는 사정으로 인하여 활동지원제도에 접근하지 못하였고, 같은 시기에 활동지원급여를 수급하지 못한 관계로 이미 자립생활에 현저한 어려움을 겪었으며, 65세 이후에도 자립생활의 어려움이 지속될 것으로 예견된다. 반면, ‘기존 수급자 집단’은 65세 미만일 때 활동지원급여를 수급하여 일정한 자립생활 수준을 유지하다가 65세가 되어 그 수준이 단지 퇴보하는 것에 그친다. 그렇다면 ‘기존 수급자 집단’과 비교할 때 65세 미만일 때 자립생활에 현저한 어려움을 겪었던 ‘접근성 부재 집단’에게 65세 이후에 자립생활을 지원해야 할 필요성이 더욱 절실하다고 볼 수 있다. 자립지원이 더 절실한 ‘접근성 부재 집단’에게 신청자격을 부여하지 않는 것은 합리적이라고 보기 어렵다.

○ 그리고 ‘접근성 부재 집단’이 과거 활동지원급여를 수급하지 못한 것은 본질적으로 헌법에 따라 자립능력이 부족한 국민을 보호하고 ‘사회보장급여의 이용ㆍ제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률’에 따라 사회보장급여 지원대상자를 발굴하여야 할 국가가 자신의 의무를 게을리 하였기 때문이다. 그런데 국가가 65세 미만일 때부터 자립지원이 필요하였던 ‘접근성 부재 집단’을 활동지원의 대상에서 누락한 것에 더하여 같은 사람이 65세 미만일 때 활동지원급여 수급자가 아니었다는 이유로 65세 이후에도 그 신청자격을 부여하지 않는 것은, 국가의 의무 이행이 소홀하여 ‘접근성 부재 집단’에게 발생한 결과를 근거로 삼아 ‘접근성 부재 집단’을 신청자격에서 차별취급함으로써 자립생활 지원이라는 면에서 발생한 문제점을 확대재생산하는 것이고, 이러한 점에서 심판대상조항에 따른 차별취급은 현저히 불합리하다.

○ 장애인활동법 체계상 활동지원급여 신청자격이 없는 ‘접근성 부재 집단’은 수급자격 심의를 받을 기회 자체가 부여되지 않아 활동지원급여 수급권을 인정받기 위한 과정의 입구에서부터 출입이 거절된다. 신청인에게 65세 미만일 때부터 장애가 있었으나 개인의 탓으로 돌릴 수 없는 사정으로 인하여 활동지원제도에 접근하지 못하였다는 등의 정당한 사유가 있는지 소명의 기회를 부여하고 정당한 사유가 인정되는 ‘접근성 부재 집단’에게 신청자격을 부여하는 것이 불가능하지 않음에도, 이를 부여하지 않는 심판대상조항에 합리적 이유를 인정하기 어렵다.

○ ‘접근성 부재 집단’이 활동지원급여는 신청할 수 없더라도 장기요양급여는 신청할 수 있기에 심판대상조항에 따른 차별취급의 불이익이 크지 않다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 활동지원급여는 월 한도액이 최고 8,293,000원(1구간)에 이르는 반면, 장기요양급여는 월 한도액이 최고 2,512,900원(1구간)에 불과하여 두 급여의 급여량 편차가 상당하다. 사회활동 지원 여부 등 급여 내용에 있어서도 차이가 있다. 따라서 활동지원급여를 신청할 수 없는 ‘접근성 부재 집단’과 이를 신청할 수 있는 ‘기존 수급자 집단’ 사이에는 상당한 차별취급이 존재한다.

○ 법정의견은 신청자격 확대에 따른 추가 예산의 문제를 우려한다. 그러나 정당한 사유가 인정되는 ‘접근성 부재 집단’에게만 신청자격을 부여하면, 신청자격 확대로 인한 국가 재정상 부담은 크게 증가하지 않을 것이다.

○ 심판대상조항은 활동지원급여 신청자격에 있어 ‘접근성 부재 집단’과 ‘기존 수급자 집단’을 합리적 이유 없이 차별한다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.

□ 결정의 의의

○ 입법자는 본래 65세 미만의 장애인은 장애인활동법상 활동지원급여를 신청하고 65세 이상의 장애인을 포함하는 65세 이상의 노인은 노인장기요양보험법상 장기요양급여를 신청하는 것으로, 활동지원제도와 장기요양보험제도의 관계를 설정하였다. 그런데 65세 미만일 때 활동지원급여를 수급하다가 65세 이후 장기요양급여 수급자로 전환되는 사람(기존 수급자 집단)이 급여량 감소 및 자립생활의 어려움을 경험함에 따라, 예외적으로 이들에게만 65세 이후에도 활동지원급여를 지급하는 심판대상조항이 도입되었다.

○ 이 사건에서 헌법재판소는 재판관 7:2의 의견으로, 65세 미만일 때 활동지원급여 수급자였던 사람(기존 수급자 집단)과 달리, 같은 시기 활동지원급여 수급자가 아니었던 사람(비수급자 집단)에게 활동지원급여 신청자격을 부여하지 않는 심판대상조항이 평등원칙에 위반되지 않는다고 처음 판단하였다.

○ 헌법재판소는 2020. 12. 23. 2017헌가22등 결정에서 65세 미만의 노인성 질병을 가진 장애인에게 활동지원급여 신청자격을 부여하지 않는 것은 평등원칙에 위반된다는 이유로, 재판관 전원일치 의견으로 헌법불합치 결정을 한 바 있다. 그 후 입법자는 2022. 6. 10. 법률 제18901호로 장애인활동법 제5조 제2호 단서를 개정하여 노인성 질병으로 장기요양급여를 수급하는 65세 미만의 사람에게 활동지원급여 신청자격을 확대하였다. 65세 미만의 장애인 사이 차별취급이 문제된 위 종전 결정과 달리, 이 사건은 65세 이상의 장애인 사이 차별취급에 대한 것이다.