폐기물관리법상 행정대집행 조항에 관한 위헌소원 사건

[2023헌바47등 폐기물관리법 제49조 제2항 제3호 등 위헌소원]

헌법재판소는 2026년 10월 22일 재판관 전원일치 의견으로, 방치된 폐기물로 인해 침출수가 누출되거나 화재가 발생하는 등으로 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우에는, 관할 행정청이 폐기물을 발생시킨 자 등에게 조치명령을 내리지 아니하고 대집행을 하고 그 비용을 징수할 수 있도록 규정한 폐기물관리법 제49조 제2항 제3호 중 제48조에 관한 부분이 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 모두 각하한다는 결정을 선고하였다.[합헌, 각하]

□ 사건개요

○ 청구인들은 주물 제조업 등을 하는 사업자로서(총 22개 업체), 2011. 2.경부터 2015. 9.경까지 제품 제조 과정에서 발생한 사업장폐기물인 ‘화학점결 폐주물사’의 처리를 유한회사 ○○환경에 위탁하였다.

○ 유한회사 ○○환경은 위탁받은 화학점결 폐주물사를 사용하여 성토재를 만들어 익산시 □□면에 위치한 폐석산에 매립하였는데, 침출수가 인근 하천으로 흘러들어가 물고기가 집단 폐사하는 등 환경오염 문제가 발생하였다.

○ 익산시장은 2021. 5.경부터 2021. 7.경까지, ‘침출수 누출, 화재 발생 등으로 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 등 명령의 내용이 되는 조치의 전부 또는 일부를 긴급하게 실시하여야 할 필요가 있는 경우’에는 폐기물 처리에 대한 조치명령을 내리지 아니하고 대집행을 실시할 수 있다고 규정한 폐기물관리법 제49조 제2항 제3호(2019. 11. 26. 신설)에 근거하여, 위 폐석산에 부적정하게 처리된 폐기물에 대한 이적처리 및 복개공사 등 대집행을 실시하였다.

○ 이후 익산시장은 2021. 7. 26. 각 청구인들에게 폐기물관리법 제49조 제2항 제3호, 행정대집행법 제5조에 따라 대집행에 소요된 비용을 2021. 8. 26.까지 납부하라는 비용납부명령을 하였다.

○ 청구인들은 위 납부명령의 취소를 구하는 행정소송을 각 제기하고, 그 소송 계속 중 폐기물관리법 제49조 제2항 제3호, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각·각하되자, 2023. 2. 21. 내지 2023. 12. 11. 위 법률조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 각 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것) 제49조 제2항 제3호 중 제48조에 관한 부분(이하 ‘이 사건 긴급조항’이라 한다) 및 같은 법 제49조 제3항(이하 ‘이 사건 징수권보전조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것)

제49조(대집행) ② 제1항에도 불구하고 대집행기관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 제39조의2, 제39조의3, 제40조 제2항·제3항 또는 제48조에 따른 명령을 내리지 아니하고 대집행을 할 수 있다. 이 경우 대집행기관은 제39조의2, 제39조의3, 제40조 제2항·제3항 또는 제48조에 따른 명령대상자(제1호의 경우에는 대집행절차 도중 또는 완료 이후에 확인된 명령대상자를 말한다)로부터 「행정대집행법」에 따라 비용을 징수할 수 있다.

3. 대집행기관이 침출수 누출, 화재 발생 등으로 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 등 명령의 내용이 되는 조치의 전부 또는 일부를 긴급하게 실시하여야 할 필요가 있는 경우

③ 대집행기관은 제39조의2, 제39조의3, 제40조 제2항·제3항 또는 제48조에 따른 명령을 내린 경우 또는 제1항 및 제2항의 대집행절차가 개시된 경우 징수권을 보전하기 위하여 법원에 재산조회, 가압류 신청을 하는 등 필요한 조치를 취할 수 있다.

[관련조항]

구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것)

제49조(대집행) 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제39조의2, 제39조의3, 제40조 제2항·제3항 또는 제48조에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행(代執行)을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.

□ 결정주문

1. 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것) 제49조 제2항 제3호 중 제48조에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지

1. 이 사건 징수권보전조항에 대한 판단

○ 이 사건 징수권보전조항은 대집행비용 징수권을 보전하기 위하여 법원에 재산조회, 가압류 신청을 하는 등 필요한 조치를 취할 수 있도록 규정한 것으로, 당해 사건에 적용되지 아니하여 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로 그에 대한 심판청구는 부적법하다.

2. 이 사건 긴급조항에 대한 판단

○ 소급입법금지원칙 위반 여부 - 소극

- 청구인들은, 이 사건 긴급조항이 과거 위 법 시행 전에 매립된 폐기물에 대해서도 관할 행정청이 조치명령을 생략하고 대집행 및 비용징수를 할 수 있게 하므로 소급입법금지원칙에 위반된다고 주장한다.

- 그러나 폐기물이 이 사건 긴급조항 시행 전에 처리(매립)되었더라도 그 시행 이후에도 계속하여 방치된 상태에 있다면 이는 종료되지 않고 현재 진행 중인 사실에 해당하므로, 이 사건 긴급조항이 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 위반될 여지는 없고, 다만 청구인들이 이 사건 긴급조항 시행 전에 기존의 법적 상태에 대하여 가졌던 신뢰를 법치국가의 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제된다.

○ 신뢰보호원칙 위반 여부 - 소극

- 이 사건 긴급조항이 신설되기 전의 구 폐기물관리법 제49조는 대집행과 관련하여, 관할 행정청은 제48조 등에 따른 조치명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에 대집행을 하고 그 비용을 징수할 수 있다는 규정만을 두고 있었다. 따라서 사업장폐기물배출자는 대집행에 앞선 조치명령을 통해 자신이 해야 할 폐기물 처리의 내용을 확인하여 직접 그 의무를 이행할지 여부를 결정하고, 다툼이 있는 경우 불복절차를 거칠 수 있었다.

- 그러나 폐기물관리법과 같이 환경보전과 국민생활의 질적 향상이라는 공익에 기초하여 공법상 의무를 부담지우는 법률의 경우, 환경오염의 심각성 및 신속한 환경 개선의 필요성 등 사회적 상황에 따라 새로운 법적 규율을 가하게 되는 것이 일반적이므로, 구법에 대한 신뢰가치가 크다고 보기 어렵다.

- 실제로 폐기물관리법의 개정 과정을 보면 환경보전의 정책적 필요에 따라 사업장폐기물배출자의 책임이 점차 강화되어 왔음을 알 수 있다. 또한 폐기물은 장기간 방치될수록 토양, 수질, 대기 등 생활환경 전반에 중대한 위해를 초래하고 복구비용 또한 막대해지므로 신속한 제거가 매우 중요하다는 특징도 있다. 또한 이 사건의 폐석산 사례와 같이, 방치된 폐기물로 인한 환경오염 문제가 심각한 사회적 문제로 대두됨에 따라 폐기물을 신속하고 효율적으로 제거할 수 있는 실효적 수단이 강구되어 온 점 등을 감안하면, 대집행에 앞서 조치명령이 내려질 것이라는 청구인들의 신뢰 내지 기대가 언제나 절대적인 것이라고 볼 수는 없다.

- 이 사건 긴급조항은 조치명령을 생략할 수 있는 경우를 침출수 누출, 화재 발생 등으로 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 때로 한정하고, 조치의 일부에 대해서만 대집행을 할 수도 있게 하는 등 그 요건과 범위를 제한하고 있다. 또한 이 사건 긴급조항은 폐기물을 계속 방치한 사업장폐기물배출자에게 적용되는데 이들은 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해가 발생하기 전에 스스로 폐기물을 제거함으로써 대집행 및 비용징수 대상에서 벗어날 수 있다. 따라서 이 사건 긴급조항 시행 전에 폐기물의 처리를 위탁한 사업장폐기물배출자에게 이 사건 긴급조항을 적용하는 것이 가혹한 부담을 준다고 보기 어렵다.

- 침출수가 누출되거나 화재가 발생한 경우에는 관할 행정청이 조치명령을 내리고 이행기간을 부여하는 것이 오히려 더 큰 위해를 발생시키고 폐기물의 처리를 어렵게 할 수 있다. 주민의 건강 또는 주변 환경에 심각한 위해를 끼칠 우려가 있는 경우 폐기물을 신속히 제거하여 주민의 건강과 쾌적한 생활환경을 보호하고 폐기물 처리의 지연으로 인한 사회적 비용을 방지하려는 공익은 매우 중대하고, 이와 같은 공익은 사업장폐기물배출자의 신뢰이익보다 크다.

□ 결정의 의의

○ 이 결정은 2019. 11. 26. 폐기물관리법 제49조 제2항으로 신설된 행정대집행 조항(이 사건 긴급조항)의 소급입법금지원칙·신뢰보호원칙 위반 여부에 대하여 헌법재판소에서 처음 판단한 사건이다.

○ 이 사건 긴급조항이 신설되기 전에는, 관할 행정청(대집행기관)은 부적정처리폐기물을 발생시킨 사업자 등에게 폐기물관리법 제48조에 따른 조치명령을 하고, 그 명령에서 정한 기간이 지나도록 명령이 이행되지 아니한 경우에 행정대집행을 할 수 있었다.

○ 폐기물을 보다 신속하게 처리함으로써 환경오염과 주민건강 피해 등을 최소화하기 위하여 조치명령 없이 대집행할 수 있는 근거가 이 사건 긴급조항으로 마련되었는데, 헌법재판소는 그와 같은 입법취지와 제반 사정을 고려하여 이 사건 긴급조항이 소급입법금지원칙이나 신뢰보호원칙에 위반되지 아니하여 사업장폐기물배출자의 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다(합헌).