강남구 등과 국회간의 권한쟁의

【사건의 배경】

피청구인(국회)은 2007. 7. 3. 특별시 자치구 간의 심각한 재정불균형상태를 해소하기 위하여 특별시 관할구역 안에 있는 구의 경우에 ‘구세’인 재산세를 ‘특별시 및 구세’로 하고, 특별시장이 특별시분 재산세 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하는 것을 주요 내용으로 하는 지방세법 제6조의2 및 제6조의3을 신설하는 지방세법 개정 법률안을 본회의에서 가결하였고, 위 개정법률안은 2007. 7. 20. 공포되어 2008. 1. 1.부터 시행되었다.

청구인들은 피청구인이 위 법률조항들을 제정한 행위로 인하여 청구인들의 재산세 중 50% 이상이 특별시 재산세로 귀속되고, 청구인들의 세수 감소 및 특별시로의 종속가능성이 높아지므로, 위 법률조항들은 헌법이 보장하는 청구인들의 지방자치권 내지 지방재정권의 본질을 침해한다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

지방세법(2007. 7. 20 법률 제8540호로 개정된 것)

제6조의2(특별시의 관할 구역 안 재산세의 공동과세) ① 특별시 관할 구역 안에 있는 구의 경우에 재산세(선박 및 항공기에 대한 재산세를 제외한다)는 제6조에도 불구하고 “특별시 및 구세인 재산세”로 한다.

② 제1항에 따른 특별시 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각 제3장 제2절에 따라 산출된 재산세액(제188조 제1항에 따른 표준세율을 적용하여 산출한 세액을 말한다)의 100분의 50을 그 세액으로 한다. 이 경우 특별시분 재산세는 제6조 제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 제6조 제3항의 보통세인 구세로 본다.

제6조의3(특별시분 재산세의 교부) ① 특별시장은 제6조의2에 따른 특별시분 재산세 전액을 관할 구역 안의 자치구에 교부하여야 한다.

② 제1항에 따른 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은 자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정한다. 다만, 교부기준을 정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하여야 한다.

③ 제1항 및 제2항에 따라 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의 재산세의 세입으로 본다.

【결정이유의 요지】

1.1. 이 사건의 법률상 쟁점

이 사건은 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들이 부여받은 헌법상 지방자치권을 침해하였는지 여부가 쟁점이다.

1.2. 청구인들의 지방자치권 침해 여부

1.2.1.1.1. 헌법상 지방자치권의 내용

헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이에 따라 지방자치단체에게는 법령의 범위 내에서 자신의 지역에 관련된 여러 사무를 자신의 책임하에 수행할 수 있는 지방자치권이 보장되는데, 이러한 권한에는 자치입법권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권 등이 포함된다. 그 중 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 수입과 지출을 자신의 책임 하에 운영할 수 있는 권한을 말한다.

자치재정권 중에서 자치수입권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 자기책임 하에 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한을 말하는데, 이에는 지방세, 분담금 등의 공과금을 부과 징수할 수 있는 권한 등이 포함된다. 그리고 자치지출권은 지방자치단체가 그의 재정 수단을 예산의 범위 내에서 그의 업무 수행을 위해 자기책임 하에 지출 사용할 수 있는 권한을 말한다. 이러한 지방자치단체의 자치재정권은 절대적인 것은 아니고, 지방세법, 지방재정법, 지방공기업법 등 법률에 의하여 형성되고 제한을 받는 것이다.

1.2.1.1.2. 헌법상 지방자치권의 침해 여부에 대한 심사 기준

앞서 본 바와 같이 헌법 제117조 제1항에 의해 지방자치단체에게 보장된 지방자치권은 절대적인 것이 아니고 법령에 의하여 형성되는 것이므로, 입법자는 지방자치에 관한 사항을 형성하면서 지방자치단체의 지방자치권을 제한할 수 있다. 그러나 지방자치권을 제한하는 것이 가능하다고 하더라도, 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 제한이 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니된다.

따라서 국회의 입법에 의하여 지방자치권이 침해되었는지 여부를 심사함에 있어서는 지방자치권의 본질적 내용이 침해되었는지 여부만을 심사하면 족하고, 기본권침해를 심사하는 데 적용되는 과잉금지원칙이나 평등원칙 등을 적용할 것은 아니다.

1.2.1.1.3. 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들의 헌법상 지방자치권을 침해하는지 여부

(가) 재산세가 반드시 기초자치단체에게 귀속되어야 하는 세목인지 여부

헌법 제117조 제1항에 의하여 보장된 지방자치단체의 자치재정권은 앞서 본 바와 같이 법률이 규정된 범위 내에서 보장된 것이므로, 지방자치단체에 자치재정권이 있다는 사실만으로 특정한 조세 등 수입원을 보장받을 권한이 생기는 것은 아니고 법률의 규정에 의해서 비로소 그러한 권한이 생기는 것이다. 그리고 어떤 종류의 조세를 어떤 기관에 귀속시킬 것인가 하는 문제는 그 조세의 과세근거, 징수의 효율성, 조세의 귀속주체간의 재정적 상태 등을 고려하여 국가정책적으로 결정할 사항이지, 어떤 종류의 조세를 반드시 국세나 지방세로 하여야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없다.

따라서 입법자는 헌법 제59조에 근거하여 국가가 국민에게 어떠한 종류의 조세를 부과할 것인지, 그 조세를 국세나 지방세 중 어떤 것으로 할 것인지, 그리고 지방세로 할 조세를 광역자치단체나 기초자치단체 중 어디에 귀속시킬 것인지 등을 결정할 권한이 있고, 이러한 입법자의 결단은 지나치게 자의적인 것이 아닌 한 존중되어야 한다.

이 사건 법률조항들은 종래 구(區)세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경한 규정인데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없으므로 이와 같이 종래 기초자치단체에게 귀속되던 조세를 기초자치단체와 광역자치단체에게 공동으로 귀속시키도록 변경하는 것도 입법자의 권한에 속하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인들의 수입이 감소함으로써 청구인들의 자치재정권에 제한이 가해진다고 하더라도, 그로 인하여 청구인의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나친 제한이어서 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없는 한 그러한 법률조항을 제정한 피청구인의 행위는 정당하다고 할 것이므로, 과연 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인의 자치재정권의 본질적 내용이 침해되었는지에 관해서 살펴본다.

(나) 이 사건 법률조항들에 따른 청구인들의 재산세 수입 감소 규모

이 사건 법률조항들로 인해 구의 재산세 수입이 종전보다 50% 감소하게 되지만, 한편 위 조항들 및 서울특별시세조례에 의하여 특별시분 재산세가 각 자치구에 배분되므로, 이를 감안하면 종전에 비하여 실질적으로 감소되는 청구인들의 재산세 수입 비율은 50% 미만이 될 것이다.

피청구인이 제출한 자료에 의하면, 청구인들이 서울특별시로부터 각각 배분받게 되는 수입을 감안하여 2007년도 대비 2008년도의 재산세 수입액의 감소 비율은 중구 9.8%, 서초구 28.8%, 강남구 31.6% 정도이고, 서울특별시가 재산세 수입감소분을 추가로 보전하는 금액(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%)을 감안하면 청구인들의 재산세 수입액 감소 비율은 중구 3.9%, 서초구 11.5%, 강남구 12.7%로 다시 줄어든다고 한다. 한편, 청구인들의 2007년도 기준재정수요 충족도는 중구 120.8%, 서초구 124.2%, 강남구 197.9% 등 100%를 훨씬 상회하고 있어, 이 사건 법률조항들로 인하여 재산세 수입이 감소하더라도 100%를 상회하는 기준재정수요 충족도를 유지할 수 있는 것으로 보인다.

이와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항들로 인하여 청구인들의 재산세 수입이 다소 감소함으로써 청구인들의 자치재정권이 다소 제한되었다고 하더라도 그로 인하여 청구인들의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 침해되었다고 할 수 없다.

(다) 소결론

따라서 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위는 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하였다고 할 수 없다.