국회의장의 무제한토론 거부행위와 공직선거법 본회의 수정안의 가결선포행위에 관한 권한쟁의 사건

<헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6, 2020헌라1(병합) 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등>

【사건의 배경】

더불어민주당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당의 각 원내대표는 2019. 4. 22. ‘지역구 225석(현행 253석에서 28석 감축), 권역별 비례 75석, 연동률 50% 적용의 연동형 비례대표제’를 담은 공직선거법 개정안을 국회법 제85조의2 소정의 신속처리대상안건으로 지정하기로 합의하였다. 피청구인 국회의장은 2019. 4. 30. 정치개혁특별위원회의 의결에 따라 위와 같은 내용의 ‘공직선거법 일부개정법률안’(심상정 의원 등 17인 발의, 의안번호 제2019985호, 이하 ‘이 사건 원안’이라 한다)을 신속처리대상안건으로 지정하였다.

이후 피청구인 국회의장은 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 제372회 국회(임시회) 회기결정의 건을 상정하였다. 피청구인 국회의장은 회기를 2019. 12. 11.부터 2020. 1. 9.까지 30일간으로 제의하였고, 이에 대해 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 하자는 수정안이 제출되었다. 자유한국당 소속 제20대 국회의원들(이하 ‘청구인 국회의원들’이라 한다)은 이 안건에 대하여 국회법 제106조의2 제1항에 따른 무제한토론을 요구하였으나, 피청구인 국회의장은 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 적합하지 않다고 판단하여 이를 실시하지 않고, 찬반토론만 허용한 다음, 위 수정안에 대하여 표결하여 위 수정안이 가결되었음을 선포하였다.

이어서 피청구인 국회의장은 의사일정 제4항으로 이 사건 원안을 본회의에 상정하였고, 이에 대해서는 국회법 제95조 제1항 소정의 수정동의로 1건의 수정안[김관영 의원 외 155인, 의안번호 원안과 동일(제2019985호) - 이하 ‘이 사건 수정안’이라 한다]이 제출되어 있는 점을 알린 다음, 위 법률안에 대한 무제한토론이 실시되었다.

이에 청구인 국회의원들은 2019. 12. 26. 피청구인 국회의장이 2019. 12. 23. 제372회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 의사일정 제1항 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 임의로 거부한 행위와 이 사건 원안의 내용과 다른 이 사건 수정안을 본회의에 상정한 행위가 청구인 국회의원들의 해당 안건에 대한 심의·표결권을 침해한다고 주장하며, 위 각 상정행위의 심의·표결권 침해의 확인과 그 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2019헌라6).

한편, 피청구인 국회의장은 2019. 12. 27. 제373회 국회(임시회) 제1차 본회의에서 ‘공직선거법 일부개정법률안’에 대한 의결을 진행하여, 이 사건 수정안이 가결되었음을 선포하였다.

이에 청구인들은 2020. 1. 7. 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위가 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권을 침해하고, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였다고 주장하며, 그 침해의 확인과 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 확인 및 피청구인 국회의 이 같은 공직선거법 개정행위의 위헌, 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구하였다(2020헌라1).

【심판대상】

(1) 피청구인 국회의장이 ‘제372회 국회(임시회) 회기결정의 건’과 관련하여 회기를 2019. 12. 11.부터 12. 25.까지 15일간으로 정하자는 윤후덕 의원 외 155인이 제출한 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 회기 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

(2) 피청구인 국회의장이 2019. 12. 27. 이 사건 수정안을 가결선포한 행위(이하 ‘이 사건 수정안 가결선포행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 제출권, 법률안 심의·표결권을 침해하는지 여부, 자유한국당의 기회균등의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 이 사건 수정안 가결선포행위의 무효 여부

(3) 피청구인 국회가 위 (2)항의 이 사건 수정안 가결선포행위를 통하여 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)을 개정한 행위(이하 ‘이 사건 공직선거법 개정행위’라 한다)가 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권을 침해하였는지 여부, 자유한국당의 입법절차 참여권을 침해하였는지 여부 및 그 무효 여부

【결정의 주요내용】

1. 정당의 권한쟁의심판 당사자능력

정당은 국민의 자발적 조직으로서 공권력의 행사 주체인 국가기관의 지위를 갖는다고 볼 수 없다. 정당이 국회 내에서 교섭단체를 구성하고 있다고 하더라도, 헌법은 권한쟁의심판청구의 당사자로서 교섭단체에 대해서 규정하고 있지 않고, 교섭단체의 권한 침해는 그에 속한 국회의원 각자의 심의？표결권 등의 침해로 이어질 가능성이 높아 그 분쟁을 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. 따라서 정당은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없어, 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다.

2. 피청구인 국회의 공직선거법 개정행위가 청구인 국회의원들의 법률안 심의？표결권을 침해할 가능성이 있는지 여부

국회의 입법에 대한 권한쟁의심판이 적법하기 위해서는 이것이 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험성이 있어야 한다. 그런데 피청구인 국회의 공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것) 개정행위로 개정된 공직선거법은 준연동형 비례대표제를 도입하는 등 선거에 관한 내용만을 담고 있어, 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권과는 관련이 없다. 따라서 이 사건 공직선거법 개정행위로 인하여 청구인 국회의원들의 법률안 심의·표결권이 침해될 수는 없다.

3. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단

국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 다른 국가기관은 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 국회의장의 의사절차 진행 행위를 존중하여야 한다.

무제한토론제도의 입법취지는 ‘소수 의견이 개진될 수 있는 기회’를 보장하면서도, 의사절차가 지나치게 지연되거나 안건에 대한 처리 자체가 불가능하게 되는 것을 방지하여 ‘안건에 대한 효율적인 심의’가 이루어지도록 하는 것이다.

국회법 제7조에 따라 집회 후 즉시 의결로 국회의 회기를 정하는 것이 국회법이 예정하고 있는 국회의 정상적인 운영 방식이다. 그런데 ‘회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 실시되는 경우, 무제한토론을 할 의원이 더 이상 없거나 무제한토론의 종결동의가 가결되지 않으면, 국회가 해당 회기를 정하지 못하게 되는바, 이는 무제한토론이 ‘회기결정의 건’의 처리 자체를 봉쇄하는 결과가 초래된다. 그러나 이러한 결과는 당초 특정 안건에 대한 처리 자체를 불가능하게 하는 것이 아니라 처리를 지연시키는 수단으로 도입된 무제한토론제도의 취지에 반할 뿐만 아니라, 국회법 제7조에도 정면으로 위반된다.

나아가 국회가 집회할 때마다 ‘해당 회기결정의 건’에 대하여 무제한토론이 개시되어 헌법 제47조 제2항에 따라 폐회될 때까지 무제한토론이 실시되면, 국회는 다른 안건은 전혀 심의·표결할 수 없게 되므로, 의정활동이 사실상 마비된다. 이와 같은 결과를 피하기 위해서는 국회가 매 회기에 회기를 정하는 것을 포기할 수밖에 없다. 회기를 정하지 못한 채 국회가 비정상적으로 운영되도록 하는 것이 의회정치의 정상화를 도모하고자 도입된 무제한토론제도가 의도한 바라고 볼 수는 없다. 또한 ‘회기결정의 건’에 대한 무제한토론으로 인하여 국회의 운영에 심각한 장애가 초래되면, 국가적으로 반드시 긴급하게 처리해야 하는 안건의 처리가 지연되어 국회가 국민의 대의기관으로서의 역할을 제대로 수행하지 못할 우려가 있다.

그리고 국회법 제106조의2 제8항은 무제한토론의 대상이 다음 회기에서 표결될 수 있는 안건임을 전제하고 있다. 그런데 ‘회기결정의 건’은 해당 회기가 종료된 후 소집된 다음 회기에서 표결될 수 없으므로, ‘회기결정의 건’이 무제한토론의 대상이 된다고 해석하는 것은 국회법 제106조의2 제8항에도 반한다.

그렇다면, ‘회기결정의 건’은 그 본질상 국회법 제106조의2에 따른 무제한토론의 대상이 되지 않는다고 보는 것이 타당하다. 따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위는 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않으므로, 더 나아가 살펴볼 필요 없이 무효로 볼 수 없다.

4. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단

국회법 제95조 제5항의 입법취지는 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 여지가 없는 경우에는 수정동의의 제출을 제한함으로써 위원회 중심주의를 공고히 하는 것이다.

국회법 제95조 제5항 본문의 문언, 입법취지, 입법경과를 종합적으로 고려하면, 위원회의 심사를 거쳐 본회의에 부의된 법률안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있는지 여부는 ‘원안에서 개정하고자 하는 조문에 관한 추가, 삭제 또는 변경으로서, 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 수정안의 내용까지 심사할 수 있었는지 여부’를 기준으로 판단하여야 한다.

이 사건 원안과 이 사건 수정안의 개정취지는 ‘사표를 줄이고, 정당득표율과 의석점유율 사이의 불일치를 줄이며, 지역주의 정당체제를 극복’하는 것으로 동일하다. 이 사건 수정안 제21조 제1항은 국회의 의원정수를 변경하는 내용의 이 사건 원안 제21조 제1항을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회 심사절차에서 국회의 의원정수를 당시 공직선거법 그대로 둘 것인지, 변경할 것인지에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다. 이 사건 수정안 중 석패율제·권역별 비례대표제 삭제 관련 조항들은 석패율제·권역별 비례대표제를 도입하기 위하여 이 사건 원안이 개정·신설한 조항들을 당시 공직선거법 그대로 두는 내용으로 수정한 것이다. 이는 실질적으로 이 사건 원안 중 일부인 석패율제·권역별 비례대표제에 대한 반대의 의사를 표시한 것인데, 원안에 대한 위원회의 심사 절차에 찬반토론이 포함되어 있으므로, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 심사가 이루어질 수 있었다. 이 사건 수정안 부칙 제4조는 이 사건 원안 제189조 제2항(준연동형 비례대표제)에 관하여 2020. 4. 15. 실시하는 비례대표국회의원선거에 한하여 적용되는 특례를 정한 것이다. 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 준연동형 비례대표제를 적용하는 범위에 관하여 심사가 이루어질 수 있었다.

이러한 점을 종합하면, 이 사건 수정안은 이 사건 원안의 개정취지에 변화를 초래한 것이 아니고 이 사건 원안이 개정취지 달성을 위해 제시한 여러 입법수단 중 일부만 채택한 것에 불과한 것으로서, 이 사건 원안에 대한 위원회의 심사절차에서 이 사건 수정안의 내용까지 심사할 수도 있었으므로, 이 사건 원안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 인정된다. 따라서 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 않는다.

결국 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 국회법 제95조 제5항 본문에 위배되지 아니하고, 그 밖의 청구인들의 주장 또한 이유 없으므로, 청구인 국회의원들의 심의·표결권을 침해하지 않는다. 따라서 더 나아가 살펴볼 필요 없이 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위는 무효로 볼 수 없다.

【4인 재판관의 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위 및 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 각 권한침해확인 청구에 관한 반대의견의 요지】

1. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 회기 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단

무제한토론제도는 국회 소수파에게 자신들의 의견을 충분하게 개진할 수 있는 기회를 보장하고, 다수파와 소수파가 합의를 통하여 법안을 처리할 수 있도록 동기를 부여하여 극단적인 대치 상황을 피하게 하는 제도이다. 무제한토론은 국회의 소수파가 합법적으로 의사진행을 지연할 수 있는 수단으로 도입된 이상, 국회 소수파 보호의 정신에 비추어 소수파의 무제한토론권을 최대한 보장하는 방향으로 해석하여야 한다.

그런데 현행 국회법상으로는 ‘회기결정의 건’과 관련하여 무제한토론 또는 찬반토론을 배제하는 명문의 규정이 없고, 국회에서 ‘회기결정의 건’에 대해서 토론을 실시하지 아니하였던 관행이 있다고 볼 만한 자료도 없다.

‘회기결정의 건’에 대해서 무제한토론을 인정한다고 하더라도, 헌법 제47조 제2항의 회기의 상한에 따른 무제한토론의 기간을 넘어서서 무제한 반복될 수는 없다. ‘회기결정의 건’으로 무제한토론이 종료된 다음 회기에는 ‘회기결정의 건’을 상정하지 아니함으로써 ‘회기결정의 건’을 이유로 의사진행이 지연되는 것을 방지할 수 있고, 이를 통하여 다수파나 국회의장이 쟁점 의안에 대한 무제한토론을 사실상 무력화하기 위해 회기를 짧게 정하는 것을 방지할 수도 있다.

한편, ‘무제한토론을 실시한 해당 안건은 바로 다음 회기에 지체 없이 표결하여야 한다’는 국회법 제106조의2 제8항 제2문을 포함한 국회법 제106조의2 제8항은 제7항, 제9항과 연결하여 해석해야 하고, 그 취지는 무제한토론이 종결된 경우에는 그 의안에 대해서 표결하여 분쟁을 종결하자는 것이다. 해당 회기 중에 무제한토론이 종결된 경우에는 ‘회기결정의 건’에 대하여 지체 없이 표결을 해야 분쟁이 해결된다는 점은 일반적인 의안과 차이가 없다. 다만, 안건의 성격상 회기 종료로 분쟁이 자연적으로 해결되므로, 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 여지가 없는 것뿐이다. 따라서 국회법 제106조의2 제8항 제2문이 적용될 수 없다고 하여 ‘회기결정의 건’이 무제한토론에 성격상 부적합하다고 볼 수 없다.

결국 이 사건 회기결정의 건에 대해서 청구인 국회의원들의 무제한토론 요구를 거부하고, 이 사건 회기 수정안을 가결선포한 피청구인 국회의장의 행위는 무제한토론에 대해서 규정하고 있는 국회법 제106조의2 제1항을 위반하여, 청구인 국회의원들의 이 사건 회기 수정안에 관한 심의？표결권을 침해하였다.

2. 청구인 국회의원들의 피청구인 국회의장의 이 사건 수정안 가결선포행위에 대한 청구에 관한 판단

국회의 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 채택한 ‘위원회 중심주의’를 보장하기 위하여, 국회법 제95조 제5항에 따라 국회 본회의 심의단계에서 수정동의로 제출된 수정안은 원안의 취지 및 내용과 직접 관련이 있어야 한다. 국회법 제95조 제5항 소정의 ‘원안의 취지 및 내용과의 직접 관련성’의 의미는 문언 자체의 개념상 의미에 더하여 법률개정안의 구조적 본질 및 법률개정안 수정의 내재적 한계, 국회법 제95조 제5항의 입법과정과 입법취지, 국회법의 다른 조항과의 관계 등을 종합적으로 고려할 때, 원안과 수정안의 근본 목적이 동일하여야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안 취지 사이의 직접 관련성’, 수정안의 내용인 개정법률 조항이 원안이 법률개정을 통해 실현하고자 하는 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 되는 관계에 있어야 한다는 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’, 원안과 수정안의 각 개정법률 조항이 동일한 주제(主題)를 다루어야 한다는 ‘원안의 내용과 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’으로 나누어 볼 수 있다. 국회법 제95조 제5항 소정의 수정안은 위 3가지의 직접 관련성을 모두 갖추어야 할 것이고, 그 중 단 하나의 직접 관련성이라도 흠결할 경우에는 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없다.

특히 이 사건 원안의 취지와 이 사건 수정안의 내용 사이의 직접 관련성이 있는지 여부를 살펴보면, 이 사건 원안이 실현하고자 한 근본 목적 중 하나인 ‘국회의원 정수를 유지하면서도 비례대표비율을 높여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시킴으로써 투표에서의 사표를 줄이고 이를 통해 선거제도의 국민대표성을 제고하는 것’이다. 그러나 이 사건 수정안의 내용인 개정법률조항은 이 사건 원안이 국회의원 정수 300명의 구성을 지역구 225명, 비례대표 75명으로 정하여 비례대표국회의원의 의석수를 증가시켰던 것을 이전과 같이 지역구 253명, 비례대표 47명의 구성으로 되돌려 놓았다. 이것은 비례대표제 확대를 통한 국민대표성의 제고라는 이 사건 원안의 근본 목적의 실현과 반대되는 방향으로 작성된 것으로서 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단이 될 수 없다. 이 사건 원안의 근본 목적 중의 또 다른 하나는 ‘지역구 선거에서 근소한 차이로 낙선한 후보자를 비례대표제를 통해서 구제하면서 이를 권역별 비례대표제와 연결하여 지역주의 정당체제를 완화하는 것’이었는데, 이 사건 수정안에서는 석패율제와 권역별 비례대표제를 완전히 삭제하여 이 사건 원안의 근본 목적을 이루기 위한 적절한 수단을 전부 소멸시켰다.

따라서 이 사건 수정안은 ‘원안의 취지와 수정안의 내용 사이의 직접 관련성’을 갖추지 못하였으므로, 다른 직접 관련성에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 수정동의를 통해 발의할 수 있는 적법한 수정안이 될 수 없고, 이 사건 수정안을 이 사건 원안과 함께 본회의에 상정하여 가결선포한 피청구인 국회의장의 행위는 국회법 제95조 제5항을 위반하여 청구인 국회의원들의 이 사건 수정안에 관한 심의？표결권을 침해하였다.