국회 특별위원회 위원 개선 사건

<헌재 2020. 5. 27. 2019헌라1 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의>

【사건의 배경】

사개특위는 2018. 7. 26. 구성되었고, 활동기한은 2018. 12. 31.까지였다. 청구인은 바른미래당 소속 국회의원으로서 2018. 10. 18. 제364회 국회(정기회)에서 사개특위 위원으로 선임되었다. 사개특위의 활동기한은 2018. 12. 27. 제365회 국회(임시회)에서 2019. 6. 30.로 연장되었고, 2019. 6. 28. 제369회 국회(임시회)에서 2019. 8. 31.로 연장되었다.

더불어민주당의 교섭단체 대표의원, 바른미래당의 교섭단체 대표의원, 민주평화당의 원내대표, 정의당의 원내대표는 2019. 4. 22. ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’ 및 ‘검경수사권 조정에 관한 형사소송법·검찰청법 개정안’(이하 ‘이 사건 법안’이라 한다)을 국회법 제85조의2에 따라 신속처리대상안건으로 지정하여 처리하기로 하는 합의안(이하 ‘이 사건 합의안’이라 한다)을 발표하였다. 바른미래당은 2019. 4. 23. 의원총회를 개최하고 이 사건 합의안을 추인하였다. 사개특위의 바른미래당 소속 위원인 청구인은 2019. 4. 24. 이 사건 법안의 신속처리대상안건 지정에 반대하겠다는 의사를 표명하였다.

바른미래당의 교섭단체 대표의원은 제368회 국회(임시회) 회기 중이었던 2019. 4. 25. 피청구인에게 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선할 것을 요청하였고, 피청구인은 같은 날 사개특위의 바른미래당 소속 위원을 청구인에서 국회의원 채이배로 개선하였다. 이에 청구인은 2019. 4. 25. 위 피청구인의 개선행위로 인하여 법률안 심의·표결권 등을 침해받았다고 주장하면서 그 권한의 침해확인과 위 개선행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

【심판대상】

이 사건의 심판대상은 이 사건 개선행위가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 이 사건 개선행위가 무효인지 여부이다.

【결정의 주요내용】

1. 자유위임원칙 위배 여부

국회의장이 위원회의 위원을 선임·개선하는 행위는 국회의 자율권에 근거하여 내부적으로 회의체 기관을 구성·조직하는 것으로서 광범위한 재량에 의하여 자율적으로 정할 수 있는 고유한 영역에 속한다. 따라서 이 사건 개선행위가 헌법이나 법률을 명백히 위반하였는지를 심사하는 것으로 충분하다.

헌법은 국회가 다수결원리에 따라 헌법상 권한을 행사하도록 규정하고 있으므로, 국회 내 다수형성의 가능성을 높이고 의사결정의 능률성을 보장하는 것은 중대한 헌법적 이익이다. 이 사건 개선행위의 자유위임원칙 위배 여부는 국회의 기능 수행을 위하여 필요한 정도와 자유위임원칙을 제한하는 정도를 비교형량하여 판단하여야 한다.

위원회 위원의 선임 또는 개선은 국회의 운영에 관한 사항으로서 신속성과 효율성을 고려할 필요성이 크다. 특히 특별위원회는 정해진 활동기한 내에 안건을 효율적으로 심사하기 위해서 다른 상임위원을 겸임하는 위원들로 구성되므로, 위원, 교섭단체, 특별위원회의 여러 사정을 반영하여 효율적으로 운영될 필요가 있다. 이를 위해서는 교섭단체로 하여금 개별 국회의원의 의사를 수렴·조정하도록 하고, 그 과정에서 자율적으로 형성된 교섭단체의 의사를 위원의 선임·개선에 반영하여야 한다. 이와 달리, 국회의장이 구체적인 사안마다 국회의원의 의사와 개선의 필요성 등 개별적인 사정을 고려하여 특별위원회 위원을 선임·개선하게 되면, 특별위원회 구성이 지연되고, 선임·개선의 기준을 국회의장이 단독으로 정하게 되어 국회의원이나 교섭단체의 권한을 제약하고 국회가 비민주적으로 운영되는 결과를 초래할 우려도 있다.

사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위한 측면에서도 사개특위 위원의 선임·개선에서 교섭단체의 의사를 반영할 필요성이 인정된다. 사개특위는 사법개혁과 관련된 안건을 집중적으로 심사하여 본회의에서 의결할 법률안을 도출하기 위하여 구성되었는데, 사개특위에서 각 정당의 의사가 균형있게 반영되지 못하면 사개특위의 심사 내용이 본회의에서 통과되기 어렵다.

한편, 위원의 의사에 반하는 개선을 허용하더라도, 직접 국회의원이 자유위임원칙에 따라 정당이나 교섭단체의 의사와 달리 표결하거나 독자적으로 의안을 발의하거나 발언하는 것까지 금지하게 되는 것은 아니다. 이 사건 개선행위 전 바른미래당 의원총회의 의결이 있었던 점, 이 사건 개선행위 후 바른미래당의 교섭단체 대표의원이 그 직을 사퇴하고 후임으로 선출된 청구인의 개선 요청에 따라 사개특위 위원의 개선이 이루어진 점 등을 고려할 때, 교섭단체의 의사에 따라 위원을 개선하더라도, 곧바로 국회의원이 일방적으로 정당의 결정에 기속되는 결과를 초래하게 된다고 단정하기 어렵다. 또한 청구인은 2018. 10. 18. 바른미래당의 교섭단체 대표의원의 요청으로 사개특위 위원으로 선임된 후 처음 정해진 사개특위의 활동기한인 2018. 12. 31.을 넘어서 이 사건 개선행위가 이루어지기 전까지 위원으로서 활동하였고, 이 사건 개선행위 후에도 의원으로서 사개특위 심사절차에 참여할 수 있었다.

그렇다면 이 사건 개선행위는 사개특위를 원활하게 운영하고, 사법개혁에 관한 국가정책결정의 가능성을 높이기 위하여 국회가 자율권을 행사한 것으로서, 이 사건 개선행위로 인하여 자유위임원칙이 제한되는 정도가 위와 같은 헌법적 이익을 명백히 넘어선다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙에 위배되지 않는다.

2. 국회법 제48조 제6항 위배 여부

국회법 제48조 제6항의 입법목적은 ‘위원이 일정 기간 재임하도록 함으로써 위원회의 전문성을 강화’하는 것이므로, 국회법 제48조 제6항은 ‘위원이 된 때’로부터 일정 기간 동안 ‘위원이 아니게 되는 것’을 금지하는 형태로 규정되어야 한다. 따라서 국회법 제48조 제6항 본문 중 “위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고” 부분은 개선의 대상이 되는 해당 위원이 ‘위원이 된 임시회의 회기 중’에 개선되는 것을 금지하는 것이다. 국회사무처의 사실조회 회신에 의하면, 국회 역시 같은 취지에서 임시회 회기 중이라는 이유만으로 위원의 개선을 제한하지 않았던 것으로 보인다.

국회법 제48조 제6항의 입법 당시 김택기 의원이 대표발의한 국회법중개정법률안 및 정치개혁특별위원회 국회관계법심사소위원회에서의 심사 내용은 ‘개선된 동일’ 회기 내에는 ‘다시’ 개선할 수 없도록 하는 것이었다. 이후 정치개혁특별위원장이 제안한 국회법중개정법률안, 법제사법위원회의 체계·자구 심사 결과 및 본회의 상정·가결 법률안 모두 ‘회기’ 앞에 ‘동일’이라는 문구를 두고 있었으므로, 위와 같은 입법취지를 그대로 유지한 것으로 볼 수 있다. 국회의장의 법률안 정리 과정에서 ‘동일’ 부분이 삭제되었으나, ‘동일’ 부분이 삭제된 문언을 기준으로 삼아 본회의에서 의결된 “임시회의 경우에는 ‘동일’ 회기중 개선될 수 없고”라는 문언과 달리 해석한다면, 국회의장의 법률안 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이 되므로, 헌법 및 국회법상 입법절차 위배 문제가 발생한다.

청구인은 제364회 국회(정기회) 회기 중이었던 2018. 10. 18. 사개특위 위원으로 선임되었으므로, 그로부터 30일이 지난 2018. 11. 17. 이후에는 국회법 제48조 제6항 본문 중 ‘정기회의 경우에는 선임 또는 개선 후 30일 이내에는 개선될 수 없다.’ 부분이 적용되지 않아 개선될 수 있었다. 제368회 국회(임시회) 회기 중인 2019. 4. 25. 이 사건 개선행위가 이루어졌으나, 그 이전의 정기회에서 선임된 청구인에 대하여는 국회법 제48조 제6항 본문 중 임시회 부분이 적용되지 않는다.

그렇다면 국회법 제48조 제6항 단서에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요 없이, 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항에 위배되지 않는다.

【권한침해확인청구에 대한 4인 재판관 반대의견의 요지】

1. 자유위임원칙 위배 여부

정치현실에 불과한 정당기속성이 국회의원의 자유위임적 지위를 압도한다면, 대의제 민주주의의 원리를 부정하는 것이므로 헌법상 용인될 수 없다.

바른미래당의 교섭단체 대표의원은 사개특위에서 특정 법률안에 대한 신속처리대상안건지정동의안을 가결시키기 위한 목적으로 이에 반대하는 청구인을 사개특위의 해당 법률안 관련 심의· 표결 절차에서 배제시키기 위해 개선을 요청하였고, 이 사건 개선행위는 교섭단체의 의결에 반대하는 소속 국회의원의 사개특위 위원 지위를 강제로 박탈함으로써 사개특위에서의 특정 법률안에 대한 심의·표결권의 행사를 사전에 전면적으로 금지하는 결과를 초래하였는데, 이는 정당의 기속성이 자유위임의 원칙을 압도하는 것이다. 따라서 이 사건 개선행위는 자유위임원칙을 명백하게 위반하여 청구인의 법률안 심의？표결권을 침해하였다.

2. 국회법 제48조 제6항 위배 여부

국회법 제48조 제6항 본문 중 “…위원을 개선할 때 임시회의 경우에는 회기 중에 개선될 수 없고…” 부분은 위원을 개선할 때가 임시회의 회기 중이면 개선될 수 없다고 규정하고 있음이 명백하다. 설령 본회의에서 의결될 당시 국회법 제48조 제6항 본문의 문언이었던 “ …임시회의 경우에는 동일 회기 중에 개선될 수 없고…”를 전제로 해석한다고 하더라도, ‘동일’을 ‘바로 그’라는 의미로 보면 위와 같이 해석된다. 만약, 입법자의 의사가 ‘선임 또는 개선된’ 임시회 회기와 동일한 회기 중에만 개선될 수 없도록 하는 것이었다면, 그 취지를 더 명확하게 규정하였을 것이다. 국회법 제48조 제6항 단서가 규정한 ‘부득이한 사유’에 피청구인이 주장하는 ‘교섭단체의 원활한 운영을 위하여 필요한 사유’가 포함된다고 볼 수도 없다.

그렇다면 이 사건 개선행위는 국회법 제48조 제6항 본문에서 금지하는 임시회 회기 중의 개선으로서 같은 항 단서에도 해당하지 않으므로 국회법 제48조 제6항에 명백히 위반된다.

【무효확인청구에 대한 2인 재판관 별개의견의 요지】

이 사건 개선행위로 인하여 청구인의 권한이 침해된 사유는 헌법적으로 중대하지만, 침해된 권한과 그 원인이 된 피청구인의 처분은 그 내용적 성격상 권력분립원리에 따라 국회의 정치적 자율을 존중하여 사법적 개입을 자제하여야 할 영역에 있고, 이 사건의 경우 권한쟁의심판을 통하여 청구인의 침해된 권한이 회복될 가능성이 없는 사정 하에 있으며, 권한침해를 확인하는 결정만으로도 피청구인의 행위의 위헌성을 해명하고 향후 유사한 행위의 반복을 억제하는 데에는 충분하다고 할 것이므로, 이 사건 개선행위에 대해서는 그 무효를 확인하지 않는 것이 타당하다.

【무효확인청구에 대한 1인 재판관 별개의견의 요지】

국회는 스스로 다양한 절차와 방법을 통하여 합헌적 상태를 회복할 수 있는 광범위한 정치적 형성권을 가지고 있고, 국회의 정치적 형성권의 행사로서 회복된 합헌적 상태는 다양한 모습일 수 있다. 따라서 국회의 입법관련 행위를 대상으로 한 국가기관 상호간의 권한쟁의심판에 있어서 헌법재판소가 입법관련 행위에 대한 취소 내지 그 무효 확인과 같은 형성적 결정을 내리는 것은 자제해야 한다.

【무효확인청구에 대한 1인 재판관 반대의견의 요지】

이 사건 개선행위가 자유위임원칙을 위반한 정도는 중대하고, 정당의 목적？조직과 활동이 민주적이어야 한다는 헌법 제8조 제2항의 취지에도 어긋난다. 이 사건에서 청구인이 행사할 표결권은 단순한 1표가 아니라 사개특위에서 신속처리안건 지정동의안이 의결될 것인지 여부를 결정할 수 있는 이른바 ‘캐스팅보트’에 해당하였고, 청구인은 그 이후 국회법 제48조 제6항 본문이 보장하는 임시회 회기 중의 법률안들에 대한 심의？표결권까지 모두 잃었으므로 그 침해의 정도가 가볍다고 보기 어렵다. 이 사건 개선행위는 의결행위가 아니라 국회의장이 단독으로 행하는 행위이고, 개별 국회의원의 입장에서 개선행위의 효력을 다투는 것은 권한쟁의심판이 가지는 주관적 쟁송의 성격에 더 부합한다. 이 사건 개선행위로 인한 청구인의 권한 침해를 확인하는 것만으로는 향후 동일한 유형의 행위의 반복을 억제하는 데에 한계가 있으며, 그 위헌성이 중대한 것이라면 무효임을 밝히는 것이 필요하다.