장애인 등의 선거정보 접근에 관한 사건

<헌재 2020. 8. 28. 2017헌마813 제19대 대통령선거 후보자토론회 시청금지행위 위헌확인 등>

【사건의 배경】

1. 청구인 윤○○은 육군훈련소에서 군사교육을 받던 중 2017. 4. 23 및 27. 제19대 대통령선거 대담·토론회의 시청을 요청하였으나, 피청구인 육군훈련소 소대장 및 중대장은 이를 금지하였다(이하 ‘이 사건 시청금지행위’라 한다). 청구인 윤○○은 이로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 청구인 김□□은 시각장애인으로서 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하는 공직선거법 제65조 제4항으로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 헌법소원심판을 청구하였다.

3. 청구인 김△△, 함▲▲은 청각장애인으로서 방송광고, 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회의 방송(이하 ‘이 사건 선거방송’이라 한다)에서 청각장애인을 위한 한국수화언어(이하 ‘한국수어’라 한다) 또는 자막의 방영을 의무사항으로 규정하지 아니한 공직선거법 제70조 제6항, 제71조 제3항, 제72조 제2항, 제82조의2 제12항으로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상조항】

이 사건 심판대상은 ① 이 사건 시청금지행위가 청구인 윤○○의, ② 공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것) 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분(이하 ‘이 사건 선거공보조항’이라 한다)이 청구인 김□□의, ③ 공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제70조 제6항, 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분, 제72조 제2항, 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제12항(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 한국수어·자막조항’이라 한다)이 청구인 김△△, 함▲▲의 기본권을 침해하는지 여부이다.

공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것)

제65조(선거공보) ④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 「장애인복지법」 제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 “점자형 선거공보”라 한다) 1종을 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있다. 다만, 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는 점자형 선거공보를 작성·제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성·점자 등으로 출력되는 인쇄물 접근성 바코드를 표시하는 것으로 대신할 수 있다.

공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것)

제70조(방송광고) ⑥ 후보자는 제1항의 규정에 의한 방송광고에 있어서 청각장애선거인을 위한 수화 또는 자막을 방영할 수 있다.

제71조(후보자 등의 방송연설) ③ 제70조(방송광고) 제1항 후단·제6항 및 제8항의 규정은 후보자 등의 방송연설에 이를 준용한다.

제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) ② 제1항의 규정에 의한 후보자 연설의 방송에 있어서는 청각장애선거인을 위하여 수화 또는 자막을 방영할 수 있다.

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회) ⑫ 각급선거방송토론위원회는 대담·토론회를 개최하는 때에는 청각장애선거인을 위하여 자막방송 또는 수화통역을 할 수 있다.

【결정의 주요내용】

1. 이 사건 시청금지행위

이 사건 시청금지행위는 보충역을 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위한 군사교육의 일환으로 이루어졌다. 대담·토론회가 이루어진 시각을 고려할 때, 대담·토론회의 시청을 허용할 경우 교육훈련에 지장을 초래할 가능성이 높았던 점, 육군훈련소 내 훈련병 생활관에는 텔레비전이 설치되어 있지 않았던 점, 청구인 윤○○은 다른 수단들을 통해서 선거정보를 취득할 수 있었던 점 등을 고려하면, 이 사건 시청금지행위가 청구인 윤○○의 선거권 및 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

2. 이 사건 선거공보조항

현재 점자출판시설로 기능하고 있는 점자도서관의 수는 약 40개에 불과하고, 그 중 약 20개가 수도권에 위치하고 있다. 또한 책자형 선거공보와 달리, 점자형 선거공보의 경우 국가가 작성비용까지 부담하고 있다. 이 사건 선거공보조항은 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 점자출판시설 및 점역·교정사 등의 부족으로 현실적인 어려움이 발생할 수 있고, 국가가 과다한 비용을 부담하게 될 수 있음을 고려한 것이다.

입법자는 시각장애인의 선거정보 접근권을 보장하기 위하여 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가진다. 입법자는 2015. 8. 13. 공직선거법을 개정하여, 대통령선거 등에서 후보자·정당이 의무적으로 점자형 선거공보를 작성하거나 인쇄물 접근성 바코드를 표시하도록 규정하였다. 이는 시각장애인의 선거정보 획득 기회를 확대하는 상당히 개선된 입법으로 볼 수 있고, 입법자가 점자형 선거공보의 면수를 늘리는 대신 위와 같은 방법을 채택한 것이 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기 어렵다.

또한 공직선거법은 점자형 선거공보에 핵심적인 내용을 반드시 포함하도록 규정하고 있고, 시각장애인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 고려하면, 이 사건 선거공보조항은 청구인 김□□의 선거권 및 평등권을 침해하지 않는다.

3. 이 사건 한국수어·자막조항

이 사건 한국수어·자막조항은 실질적으로 방송사업자 등이 인력, 장비 및 기술수준 등을 갖출 수 있는지 여부에 따라 한국수어·자막방송 여부가 결정되는 점, 이를 의무사항으로 규정할 경우 선거비용이 과다하게 소요될 수 있고, 방송사업자의 보도·편성의 자유와 후보자·정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있는 점을 고려하여, 한국수어 또는 자막의 방영을 재량사항으로 규정한 것이다.

방송법, 장애인복지법, ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다) 및 그 하위규범을 통하여, 청각장애인에 대한 선거정보의 제공 의무화가 특히 자막방송의 경우에는 규범적으로 상당 부분 구현되어 있다. 예를 들어, 지상파방송사업자, 종합편성·보도전문편성의 방송채널사용사업자는 이 사건 선거방송 중 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회에서 반드시 폐쇄자막방송을 하여야 한다.

한국수어·자막방송은 청각장애인의 선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 지속적·단계적으로 개선되고 있다. 위 법령은 방송사업자의 종류, 규모, 장애인방송 제작여건, 시청자의 수요, 채널의 성격, 장애인방송의 종류와 소요 비용 등에 따라 장애인방송 편성비율 목표치 및 목표달성시점을 달리 정하여 2012년부터 2016년까지 장애인방송 편성비율을 꾸준히 높여왔다. 수어영상의 크기, 위치 조정 및 삭제가 가능한 한국스마트수어방송을 2014년 개발하여 2019년부터 실시하고 있다. 적어도 최근 전국단위 주요 선거에서 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회 방송은 100% 한국수어방송을 하였다.

이에 더하여 청각장애인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 한국수어·자막조항이 청구인 김△△, 함▲▲의 선거권 및 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

【이 사건 선거공보조항 및 이 사건 한국수어·자막조항에 대한 재판관 3인의 반대의견의 요지】

1. 심사기준

대의민주주의 국가에서 선거권은 중요한 의미를 가지므로 이 사건에서는 엄격한 비례심사를 하여야 한다.

2. 이 사건 선거공보조항

시각장애인은 시각적 방법으로 선거정보를 취득하기 어렵고, 청각적 방법은 특정한 매체 또는 특정한 장소로의 이동이 필요하거나, 단 한 번만 들을 수 있다는 한계가 있다. 따라서 시각장애인은 평소 정당의 정강·정책, 후보자의 정치철학 및 이념, 정치 현실 등정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게 접하는 데 상대적으로 많은 어려움을 느낄 가능성이 크다.

공직선거법상 모든 공직선거에서 허용되는 선거운동방법 중 시각장애인이 타인의 도움이나 보조 기기 없이 시간과 장소에 구애받지 않고 선거정보를 얻을 수 있는 방법은 점자형 선거공보 뿐이고, 점자형 선거공보에는 핵심적인 선거정보가 포함되어 있다. 따라서 점자형 선거공보는 다른 선거정보에 접근하기 어려운 시각장애인이 후보자·정당에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 수집할 수 있도록 도와주는 핵심적 수단이다.

점자는 일반 활자에 비하여 글씨 크기의 조절이 불가능하고, 자음과 모음 하나하나를 독립적인 글자로 표시해야 하는 등의 특성을 갖기 때문에 일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위해서 약 2.5배 내지 3배 정도의 면수를 필요로 한다. 따라서 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일한 면수 이내로 제한할 경우 불가피하게 책자형 선거공보의 내용을 모두 담을 수 없는 경우가 발생하게 된다.

점자형 선거공보 면수의 상한을 늘린다고 하여 후보자에게 더 많은 면수의 점자형 선거공보를 제작하도록 강제하는 것은 아니므로, 점자출판시설 및 점역·교정사 등 현실적인 여건에 비추어 불가능한 의무를 부과하게 되는 것은 아니다. 시각장애인에게 점자형 선거공보 우편 발송, 선거공보 전자파일 다운로드 등 다양한 선거공보의 수령방법을 제공하고, 그 중 자신에게 용이한 방법을 선택하도록 하면 점자형 선거공보의 작성·발송에 필요한 제반 시설·인력 및 비용 부족의 문제를 해결할 수 있다.

후보자·정당에 대하여 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 동등한 수준으로 전달할 의무를 부과하고 있는 장애인차별금지법, 공공기관 등에 대하여 시각장애인이 요구하는 경우 일반활자 문서와 동일한 내용의 점자 문서를 제공하여야 할 의무를 부과하고 있는 점자법 등을 고려할 때, 점자형 선거공보의 작성·발송 비용이 시각장애인의 선거정보 취득을 희생해야 할 만큼 국가적 차원에서 감당하기 어려운 정도라고 보기도 어렵다.

헌법 제34조 제5항은 “신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”라고 규정하고 있다. 그럼에도 장애인들은 우리 사회에서 소수자이자 약자로 지내왔고 이러한 불평등과 차별은 그들이 정치적 의사결정과정에서 소외됨으로써 더욱 공고해져 왔다. 시각장애인에 대하여 ‘후보자·정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 실질적으로 보장하는 것의 헌법적 의의 그리고 민주정치의 발전이라는 공익을 고려할 때, 이 사건 선거공보조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김□□의 선거권을 침해한다.

3. 이 사건 한국수어·자막조항

청각장애인 중에는 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 이해하기 어려운 사람, 한국수어를 사용하지 못하지만 국어를 이해할 수 있는 사람 등이 다양하게 존재한다. 한국수어는 국어와 동등한 자격을 가진 대한민국 농인의 공용어이다. 국어를 모어로 습득한 사람이 외국어를 새롭게 공부해야 하는 것처럼, 청각장애인 중 한국수어를 제1언어로 사용하는 사람들에게는 국어가 외국어와 같은 위치에 있다.

청각장애인은 청각적 방법으로 선거정보를 취득하기 어렵고, 특히 국어를 읽고 이해하기 어려운 청각장애인은 시각적 방법을 이용한 선거운동이나 인쇄매체 등의 보도를 통하여 선거정보를 얻기도 어렵다. 따라서 보편적 매체인 텔레비전을 통하여 이루어지는 선거방송에서는 한국수어·자막을 제공할 필요성이 크고, 모든 청각장애인이 선거정보를 얻을 수 있도록 하려면 한국수어방송과 자막방송을 모두 제공하여야 한다. 특히 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 이해하기 어려운 청각장애인에게 선거방송은 선거정보를 취득할 수 있는 거의 유일한 수단임을 고려해야 한다.

다른 법령을 고려하더라도, 이 사건 선거방송에서 의무적으로 이루어지고 있는 것은 지상파방송사업자, 종합편성·보도전문편성의 방송채널사용사업자가 방송광고를 제외한 이 사건 선거방송에서 방영하는 자막뿐이다. 그런데 이 사건 선거방송은 종합유선방송 등을 통하여 이루어질 수도 있고, 한국수어방송도 반드시 필요한 점을 고려할 때, 위와 같은 자막방송만으로 청각장애인에게 충분한 선거정보가 제공될 수 있다고 보기 어렵다.

기존 법령에 따라 장애인방송 편성비율 준수의무를 부담하고 있는 방송사업자들은 한국수어·자막방송을 할 수 있는 인력, 설비나 기술수준을 이미 확보하고 있으므로, 이들에게 이 사건 선거방송에서 한국수어·자막방송을 할 의무를 부과하더라도, 과다한 비용을 지출하거나 보도·편성의 자유 및 선거운동의 자유를 크게 제한하게 된다고 보기 어렵다.

이 사건 선거방송에서 다루어지는 주제는 공적 토론의 대상이 되어 일반 대중의 인식에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 청각장애인이 이 사건 선거방송을 이해할 수 있다는 것이 전제되지 않는 경우 이 사건 선거방송에서 청각장애인에 대한 차별 문제가 다루어질 가능성은 매우 낮다. 이 사건 한국수어·자막조항은 정치적 의사결정과정에서 청각장애선거인을 소외시키고 있다.

따라서 이 사건 한국수어·자막조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김△△, 함▲▲의 선거권을 침해한다.