선거운동기간 중 인터넷게시판 실명확인 사건

<2021. 1. 28. 2018헌마456, 2020헌마406, 2018헌가16(병합) 공직선거법 제82조의6 제1항 위헌확인 등>

【사건의 배경】

2018헌가16 사건의 제청신청인은 인터넷신문을 운영하는 법인으로, 국회의원선거 및 대통령선거 선거운동기간에 당해 인터넷홈페이지의 게시판 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보를 게시할 수 있도록 하면서도 행정자치부장관 또는 신용정보업자가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하지 않았다는 이유로 과태료를 부과 받았다. 제청신청인은 이에 대하여 이의신청을 하여 그 재판 계속 중 위 과태료부과의 근거조항인 공직선거법 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 위 신청을 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다.

2018헌마456, 2020헌마406 사건 청구인들은 유권자 및 인터넷신문사를 운영하는 법인으로, 인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 홈페이지 게시판 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대 등의 정보를 게시하는 경우 실명을 확인받는 기술적 조치를 하도록 하고, 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 없는 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 정보가 게시된 경우에는 지체 없이 이를 삭제하여야 한다고 규정한 조항 등이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.

【심판대상】

이 사건 심판대상은 ① 구 공직선거법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제1항, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의6 제4항, 제6항, 제7항(이하 ‘실명확인 조항’이라 한다), ② 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제3항, 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제3항(이하 ‘실명인증자료 관리조항’이라 한다), ③ 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것) 제261조 제3항 제3호, 공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것) 제261조 제3항 제4호, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제261조 제6항 제3호(이하 ‘과태료 조항’이라 한다)가 헌법에 위반되고 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

【결정의 주요내용】

심판대상조항은 표현의 자유 중 게시판 등의 이용자가 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 않은 채 익명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유를 제한한다. 동시에 이로 말미암아 게시판 등 이용자의 자유로운 의사표현을 바탕으로 여론을 형성·전파하려는 인터넷언론사의 언론의 자유를 제한하며, 실명인증자료가 수집·관리된다는 점에서 게시판 등 이용자의 개인정보자기결정권도 제한한다.

심판대상조항의 입법목적은 정당이나 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전으로 인한 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이고, 익명표현이 허용될 경우 발생할 수 있는 부정적 효과를 막기 위하여 그 규제의 필요성을 인정할 수는 있다.

그러나 심판대상조항과 같이 인터넷홈페이지의 게시판 등에서 이루어지는 정치적 익명표현을 규제할 경우 정치적 보복의 우려 때문에 일반 국민은 자기 검열 아래 비판적 표현을 자제하게 되고, 설령 그러한 우려를 극복하고 익명으로 비판적 표현을 한 경우에도 심판대상조항에 따른 실명확인을 거치지 않았다는 이유만으로 그 표현이 삭제될 수 있다. 이는 인터넷이 형성한 ‘사상의 자유시장’에서의 다양한 의견 교환을 억제하고, 이로써 국민의 의사표현 자체가 위축될 수 있으며, 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성이 방해될 수 있다. 선거운동기간 중 정치적 익명표현의 부정적 효과는 익명성 외에도 해당 익명표현의 내용과 함께 정치적 표현행위를 규제하는 관련 제도, 정치적·사회적 상황의 여러 조건들이 아울러 작용하여 발생하므로, 모든 익명표현을 사전적·포괄적으로 규율하는 것은 표현의 자유보다 행정편의와 단속편의를 우선함으로써 익명표현의 자유와 개인정보자기결정권 등을 지나치게 제한한다.

정치적 의사표현을 자유롭게 할 수 있는 핵심적 기간이라 볼 수 있는 선거운동기간 중 익명표현의 제한이 익명표현의 자유를 허용함에 따라 발생하는 구체적 위험에 기초한 것이 아니라 심판대상조항으로 인하여 위법한 표현행위가 감소할 것이라는 추상적 가능성에 의존하고 있는 점, 심판대상조항의 적용대상인 “인터넷언론사”의 범위가 광범위하다는 점까지 고려하면 심판대상조항으로 인하여 발생할 수 있는 기본권 제한의 정도는 결코 작다고 볼 수 없다.

실명확인제가 표방하고 있는 선거의 공정성이라는 목적은 인터넷 이용자의 표현의 자유나 개인정보자기결정권을 제약하지 않는 다른 수단에 의해서도 충분히 달성할 수 있다. 공직선거법은 정보통신망을 이용한 선거운동 규제를 통하여 공직선거법에 위반되는 정보의 유통을 제한하고 있고, ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’상 사생활 침해나 명예훼손 등의 침해를 받은 사람에게 인정되는 삭제요청 등의 수단이나 임시조치 등이 활용될 수도 있으며, 인터넷 이용자의 표현의 자유나 개인정보자기결정권을 제약하지 않으면서 허위 정보로 인한 여론 왜곡을 방지하여 선거의 공정성을 확보하는 새로운 수단을 도입할 수도 있다.

무엇보다도 인터넷을 이용한 선거범죄에 대하여는 명예훼손죄나 후보자비방죄 등 여러 사후적 제재수단이 이미 마련되어 있다. 현재 기술 수준에서 공직선거법에 규정된 수단을 통하여서도 선거범죄를 저지른 자 또는 정보통신망을 이용한 행위로서 공직선거법에 위반되는 행위를 한 사람의 인적사항을 특정하고, 궁극적으로 선거의 공정성을 확보할 수 있다. 사후적인 규제수단이 마련되어 있음에도 불구하고 수사편의 및 선거관리의 효율성이라는 기술적 편리성에만 치우쳐 사전적·예방적 규제를 통하여 모든 익명표현을 사전적·포괄적으로 제한하는 것은 익명표현을 하려는 대다수의 국민을 잠재적 범죄자로 취급하는 것이다.

심판대상조항은 정치적 의사표현이 가장 긴요한 선거운동기간 중에 인터넷언론사 홈페이지 게시판 등 이용자로 하여금 실명확인을 하도록 강제함으로써 익명표현의 자유와 언론의 자유를 제한하고, 익명표현의 부정적 효과를 방지하기 위하여 모든 익명표현을 규제함으로써 대다수 국민의 개인정보자기결정권도 광범위하게 제한하고 있다는 점에서 이와 같은 불이익은 선거의 공정성 유지라는 공익보다 결코 과소평가될 수 없다.

그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 익명표현의 자유와 언론의 자유, 그리고 개인정보자기결정권 등을 침해한다.

【3인 재판관 반대의견의 요지】

심판대상조항은 ‘선거운동기간 중’, ‘인터넷언론사 홈페이지의 게시판？대화방 등’에 ‘정당？후보자에 대한 지지？반대’의 정보 등을 게시하는 경우에 한정해서만 실명확인 조치 등을 통해 익명표현을 제한한다. ‘선거운동기간 중’에는 정당이나 후보자들이 당선이라는 구체적 목표를 가지고 본격적으로 상호 경쟁하고, 이에 관한 유권자들의 정치적 의사표현도 경쟁적으로 이루어지므로, 자칫 경쟁의 과열로 흑색선전이나 여론 왜곡 시도 등이 나타날 수 있다. ‘인터넷언론사’는 여론 형성에 영향력을 미치는 공중 매체로서 선거운동기간에는 선거의 공정성에 관한 공적 책임도 그만큼 커진다. 인터넷언론사의 범위가 넓은 것은 그 설립과 운영의 진입장벽이 낮다는 점과 연관된 것이고, 인터넷매체가 언론의 기능을 하고 있다면 그에 걸맞은 객관성과 중립성을 유지할 책임이 있다고 할 것이다. ‘정당？후보자에 대한 지지？반대’는 선거의 결과에 직접적으로 연관되고 선거운동기간에 본격적으로 상호 경쟁하는 정치적 의사표현이다. 이러한 상황적 특성과 환경에 따라, 선거운동기간 중 지명도 있는 인터넷언론사 홈페이지 게시판 등에 정당？후보자에 대한 지지？반대에 관련된 허위 또는 왜곡된 정보가 무책임하게 게시되는 경우, 해당 게시물이 인터넷 공간에서 광범위하고 급속하게 확대？재생산되고, 여기에 편향적인 정보 취득과 편견 강화 등 인터넷환경에서 나타날 수 있는 부정적 현상이 결합하면, 토론 등을 통한 자율적 교정이 어려워져 선거의 공정성을 훼손할 위험이 있다.

인터넷언론사 홈페이지의 게시판？대화방 등에 실명확인을 거쳐 정보 등이 게시되는 경우에도 게시자의 개인정보가 노출되는 것이 아니라 ‘실명인증’이라는 표시만 나타나므로, 이에 관한 ‘익명성’은 보장된다. 게시자의 실명인증자료는 선거과정을 공정하게 관리할 책임이 있는 중앙선거관리위원회가 요구하는 경우에 제출될 수 있을 정도로 별도로 관리되는 것으로, 위축효과는 이를 전제로 하는 정도로만 나타난다. 이것은 익명표현을 게시하려는 사람으로 하여금 자칫 위법행위를 할 수 있다는 위험을 인지하도록 하는 예방적 조치라고 할 수 있다.

따라서 심판대상조항으로 인한 익명표현의 자유에 대한 제한은 그 제한 범위와 정도에 있어서 필요최소한의 것이라고 할 수 있으며, 그 수단으로서 불가분의 관계에 있는 개인정보자기결정권에 대한 제한을 완화할 수 있는 대안을 상정하기도 어렵다.

개방성과 상호작용성이 있는 인터넷언론사의 경우 게시판 등 이용자들이 제공하는 정보 및 이들의 의사표현을 기반으로 하는 여론의 형성과 전파는 언론 활동의 중요한 부분을 차지하므로, 선거의 공정성과 관련된 인터넷언론의 공적 책임은 홈페이지의 게시판 등에 이용자가 자유롭게 게시하는 정보 등의 관리에 관해서도 존재한다. 따라서 게시판 등 이용자의 익명표현의 자유에 대한 제한에 수반되는 인터넷언론사의 언론의 자유에 대한 제한도 필요최소한의 정도를 넘었다고 보기 어렵다.

심판대상조항은 인터넷언론의 영향력과 책임에 상응하여 선거의 공정성 훼손의 위험을 방지하는 수단으로서 그 적용 대상을 필요최소한도의 범위에서 정하고 있고, 동일한 정도로 입법목적을 달성하는 다른 수단을 상정하는 것도 어려우며, 특히 과태료 조항이 인터넷언론사의 언론의 자유를 과도하게 제한하는 것으로 볼 수도 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 반하지 않고, 법익의 균형성에도 어긋나지 않는다.

심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하지 않으므로, 인터넷언론사 홈페이지 게시판 등 이용자의 익명표현의 자유와 개인정보자기결정권, 인터넷언론사의 언론의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.