<경기도가 남양주시에 대하여 실시한 감사가 남양주시의 지방자치권을 침해하였는지 여부에 관한 사건>

1. 헌법재판소는 2023년 3월 23일 피청구인 경기도가 2020년 11월 16일부터 2020년 12월 7일까지 청구인 남양주시에 대하여 실시한 14개 항목에 대한 감사 중, 감사항목 1 내지 8에 대한 감사에 대하여는 재판관 6:3의 의견으로 감사개시의 요건을 갖추었다고 판단하였으나, 나머지 감사항목 9 내지 14에 대한 감사에 대하여는 재판관 전원의 일치된 의견으로 감사개시의 요건을 갖추지 못한 위법한 감사로서 청구인 남양주시의 지방자치권을 침해하였다고 판단함으로써 청구인 남양주시의 심판청구를 일부 인용하였다. [일부 인용]

2. 이에 대하여 재판관 이선애, 이종석, 이영진은 감사항목 9 내지 14에 대한 감사에 대하여는 이유를 다르게 판단한 별개의견을, 감사항목 1 내지 8에 대한 감사에 대하여는 감사개시의 요건을 갖추지 못하여 청구인 남양주시의 지방자치권을 침해한 것으로 보아야 한다는 반대의견을 제시하였다.

□ 사건개요

○ 피청구인(경기도)은 2020. 11. 10. 청구인(남양주시)의 자치사무에 대한 특별조사 계획을 수립하고, 2020. 11. 11. 청구인에게 조사개시를 통보하였다.

○ 피청구인은 2020. 11. 16.부터 [별지 1] 목록 순번 1 내지 9 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 1 내지 9’라 한다)에 대한 감사를 진행하였고, 감사 중에 추가로 제보된 내용 등을 바탕으로 같은 목록 순번 10 내지 14 기재 각 항목(이하 ‘감사항목 10 내지 14라 한다)을 감사대상으로 추가하여 감사를 진행하였다(이하 ‘이 사건 감사’라 한다).

○ 청구인은 2020. 11. 26. 이 사건 감사가 구 지방자치법 제171조의 자치사무에 대한 감사의 개시요건을 갖추지 못하여 청구인의 지방자치권을 침해한다고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구하고, 같은 날 위 조사개시 통보의 효력정지를 구하는 효력정지가처분신청(2020헌사1191)을 하였다.

○ 피청구인은 2020. 12. 7. 청구인에게 ‘청구인의 협조 거부로 조사를 종료한다’고 통보하였고, 청구인은 2020. 12. 8. 위 가처분신청을 취하하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 피청구인이 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 청구인에 대하여 실시한 [별지 1] 목록 기재 각 항목에 대한 감사가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부이다.

[관련조항]

구 지방자치법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것)

제171조(지방자치단체의 자치사무에 대한 감사) ① 행정안전부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 대하여만 실시한다.

② 행정안전부장관 또는 시·도지사는 제1항에 따라 감사를 실시하기 전에 해당 사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인하여야 한다.

□ 결정주문

1. 피청구인이 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 청구인에 대하여 실시한 [별지 1] 목록 기재 각 항목에 대한 감사 중 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 감사는 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것이다.

2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.

□ 이유의 요지

● 심판의 이익 인정 여부

이 사건 감사가 2020. 12. 7. 종료됨으로써 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 않는다고 하더라도, 피청구인이 이 사건 감사의 종료를 통보하면서 ‘이번에 진행하지 못한 사항에 대하여는 향후 별도계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있어 같은 유형의 침해행위가 반복될 위험이 있고, 감사개시 통보의무의 유무 및 방법, 감사대상의 특정과 관련하여 감사개시 이후 감사대상의 추가 가능 여부, 감사개시 전 위법성의 확인 정도 등에 대한 해명이 필요하므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.

● 본안에 대한 판단

○ 광역지방자치단체가 기초지방자치단체의 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고 그 감사대상을 특정하여야 하며, 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 허용될 수 없다.

○ 지방자치법에 따른 감사의 절차와 방법 등에 관한 사항을 규정하는 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’(이하 ‘행정감사규정’이라 한다) 등 관련 법령에서 이 사건 감사와 같이 연간 감사계획에 포함되지 아니한 감사의 경우 감사대상이나 내용을 통보할 것을 요구하는 명시적인 규정을 발견할 수 없는바, 광역지방자치단체가 자치사무에 대한 감사에 착수하기 위해서는 감사대상을 특정하여야 하나, 특정된 감사대상을 사전에 통보할 것까지 요구된다고 볼 수는 없다. 따라서 피청구인이 조사개시 통보를 하면서 내부적으로 특정한 감사대상을 통보하지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 감사가 위법하다고 할 수 없다.

○ 다음으로, 감사대상의 특정 여부에 관하여 보면, 피청구인은 2020. 11. 10. 내부적으로 청구인에 대한 감사대상을 감사항목 1 내지 9로 정하였는데, 그 중 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 모두 그 내용이 개별적이고 구체적이어서 감사대상이 특정되었다고 볼 수 있으나, 감사항목 9에 대한 감사, 즉 ‘기타 언론보도, 현장제보 사항 등’은 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없다.한편, 당초 특정된 감사대상과 관련성이 인정되는 것으로서 감사대상 지방자치단체가 절차적인 불이익을 받을 우려가 없는 등의 사항에 대하여는 감사대상의 확장 내지 추가가 허용된다고 볼 것이지만, 이 사건 감사 개시 이후에 추가된 감사항목 10 내지 14는 당초 특정된 감사대상과 관련성이 있다고 볼 수 없다.

○ 마지막으로, 위법성의 확인 정도에 관하여 보면, 시·도지사 등이 제보나 언론보도 등을 통해 자치사무의 위법성에 관한 정보를 수집하고, 객관적인 자료에 근거하여 해당 정보가 믿을만하다고 판단함으로써 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우라면, 감사를 개시할 수 있을 정도의 위법성 확인은 있었다고 봄이 타당하다. 위와 같은 기준에 의하면, 감사항목 1 내지 8에 대해서는 감사 개시 전에 모두 법령 위반 여부에 대한 확인이 있었다고 봄이 타당하다.

○ 따라서 이 사건 감사 중 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 감사 착수 시에 감사대상이 특정되고 감사 개시에 필요한 정도의 법령 위반 여부 확인도 있어 감사 개시의 요건을 갖추었으나, 감사항목 9 내지 14에 대한 감사는 감사대상이 특정되지 않거나 당초 특정된 감사대상과의 관련성이 인정되지 않아 감사 개시의 요건을 갖추지 못하였다.이와 같이 이 사건 감사 중 감사항목 9 내지 14에 대해서만 감사 개시의 요건을 갖추지 못하였는바, 위 항목들에 대한 감사가 이 사건 감사의 주된 목적이고 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 부수적인 것에 불과하다는 등의 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 감사 중 감사항목 9 내지 14에 대한 감사에 한정해서 위법한 감사로 봄이 타당하다.

□ 별개의견 및 반대의견(재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진)

● 우리는 피청구인이 2020. 11. 11. 청구인에게 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’에 대하여 조사를 개시한다고 통보한 후 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 실시한 조사행위가 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해하였다고 생각한다. 우리의 이러한 의견은 법정의견을 기준으로 환언할 경우 [별지 1] 목록 순번 9 내지 14 기재 각 항목에 대한 별개의견 및 [별지 1] 목록 순번 1 내지 8 기재 각 항목에 대한 반대의견으로 표시될 수 있다.

● 사건의 개요

○ 2020. 11. 11. 피청구인의 조사개시통보(이하 ‘이 사건 조사개시 통보’라 한다)

○ 2020. 11. 16.부터 피청구인의 남양주시 자치사무에 대한 조사(이하 ‘이 사건 조사행위’라 한다)

○ 2020. 11. 17. 피청구인의 보도자료를 통한 이 사건 조사행위의 기간과 내용 추가 발표

○ 2020. 11. 18. 청구인의 보복행정 비판에 대한 피청구인의 해명자료 배포

○ 2020. 11. 23. 위법 조사임을 이유로 한 청구인의 조사거부와 조사철수요구 및 이에 대한 피청구인의 입장문 발표(이 사건 조사행위의 기간, 법적근거, 조사실시이유 등을 명시)

○ 2020. 11. 26. 청구인의 이 사건 권한쟁의심판청구 및 효력정지가처분신청

○ 2020. 12. 7. 청구인의 감사협조 거부 등을 이유로 조사종료 통보 및 청구인의 가처분신청 취하

○ 2020. 12. 30. 피청구인의 청구인 대표자 시장에 대한 직권남용권리행사방해죄, 직무유기죄 고발

● 적법요건 - 긍정

○ 피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 조사를 종료한다고 통보하면서도, ‘이번 조사에서 진행하지 못한 사항에 대하여 향후 별도 계획을 수립하여 추진할 예정’임을 밝히고 있으므로, 같은 유형의 침해행위가 앞으로 반복될 위험이 있다고 인정된다.

○ 지방자치단체의 자치사무 감사의 범위 및 방법 등에 관하여 헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6 결정에서 판단한 바 있으나, 위 결정은 중앙행정기관의 장의 자치단체에 대한 감사에 관한 사안이었고, 그 이후로 구 지방자치법 제171조 제2항이 신설되는 등 관련 법령이 개정된 점을 고려할 때, 개정법 하에 광역자치단체의 기초자치단체 자치사무에 대한 감사권의 감사 범위, 감사 방법 등에 관한 추가적인 헌법적 해명이 필요하다.

○ 특히, 이 사건의 경우 위 2006헌라6 결정에서 다루어진 감사의 범위와 방법 외에도 적법한 감사개시를 위하여 요청되는 감사대상 특정의 시기와 정도, 감사개시 통보의무의 유무 및 방법에 대한 해명이 긴요하다고 할 것이므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.

● 본안에 대한 판단 - 이 사건 조사행위 위법

○ 헌법재판소 2006헌라6 결정의 취지 및 구 지방자치법 제171조 등을 종합하면, 지방자치단체의 자치사무에 관하여 법령위반사항에 대한 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한 그 감사대상을 특정해야 할 뿐만 아니라 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 그 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 봄이 상당하고, 이를 위반할 경우 포괄적·사전적 일반감사의 개시통보로서 허용될 수 없다.

○ 그런데, 이 사건 감사대상사무 중 ③ 코로나19 방역지침 위반, ④ 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성, ⑦ 공유재산 매입 특혜의혹, ㉠ 홍보팀의 댓글작업, ㉡ 금연지도원 부당 채용, ㉢ 인사권 행사 문제, ㉣ 보도자료 정정, ㉤ 에코랜드 야구장에 관한 사무의 경우는 감사의 일환으로서 이 사건 조사행위를 실시하기 전에 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등을 확인할 의무를 이행하였다고 보기 어려워 감사대상으로 특정되었다고 볼 수 없다. 특히 ⑨ 기타 언론보도, 현장제보 사항 등과 같은 포괄적인 사무를 포함하고 있어 감사대상이 특정되었다고 볼 수 없고, 실제로 위 포괄 항목에 근거하여 감사가 진행된 위 ㉠ 내지 ㉤ 항목의 내용은 피청구인이 이 사건 조사의 개시를 청구인에게 통보한 후에 새로이 포함된 사무로서 이 사건 감사계획상 중점 감사대상으로 언급된 ① 내지 ⑧ 항목과는 전혀 무관한 새로운 사항이므로 감사대상으로 특정된 사무라고 보기도 어렵다. 따라서 위와 같이 감사대상이 특정되지 않은 채 감사의 일환으로서 시행된 이 사건 조사행위는 구 지방자치법 제171조에 위반된다고 할 것이고, 이는 포괄적·사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.

○ 피청구인은 이 사건 조사개시통보가 이루어진 2020. 11. 11. 후에 특정된 감사대상사무라도, 구체적인 사무에 대하여 감사를 진행한 이상 포괄 감사나 사전 감사라고 볼 수 없다고 주장한다. 그러나 이와 같은 해석은 지방자치권의 최소한의 본질적 사항인 자치사무의 자율성을 침해하는 것으로 받아들일 수 없고, 헌법재판소 2006헌라6 결정과도 명백히 배치된다. 피청구인이 자치사무에 대한 감사의 실시를 확정하여 이 사건 감사개사를 통보한 2020. 11. 11.까지 해당 자치사무의 처리가 법령에 위반되는지 여부 등이 확인되지 않고 감사대상이 특정되지 않았다면 이것은 자치사무에 대한 감사의 실시를 먼저 결정한 후에 비로소 감사대상을 특정한 것이 되어 구 지방자치법 제171조 등에 따른 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사개시요건을 충족하지 못한 위법한 감사로서, 이는 포괄적·사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사에 해당하여 허용될 수 없다.

○ 지방자치단체의 자율성 보장 및 자치사무의 합법성 감독의 지향, 지방자치법 제171조를 근거로 실시되는 행정안전부의 자방자치단체 자치사무에 대한 감사 실무 매뉴얼의 내용 등을 고려하면, 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 실시하기 전에 감사대상 지방자치단체의 장에게 위법성이 확인된 감사대상을 특정하여 감사개시를 통보해야 한다고 보는 것이 타당하다. 피청구인의 이 사건 조사개시 통보는 그 조사내용을 ‘언론보도 의혹사항, 주민감사청구 및 익명제보사항 등’이라고만 표시하고 있을 뿐 어떠한 자치사무에 대하여 무슨 위법사항이 있는지를 전혀 특정하여 통보하지 않았으므로, 피청구인은 헌법재판소의 2006헌라6 결정의 취지와 구 지방자치법 제171조의 입법취지와 해석에서 도출되는 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사개시요건을 충족하지 못한 위법한 감사를 하였다.

□ 결정의 의의

○ 남양주시가 경기도를 상대로 제기한 권한쟁의심판청구 사건은 이 사건을 포함하여 총 3건이 있었는데, 헌법재판소는 (1) 2022. 8. 31.에 ‘경기도가 2021. 4. 1. 남양주시에 통보한 종합감사 실시계획에 따른 자료제출요구 중, 자치사무에 관한 부분은 합법성 감사로 제한되는 자치사무에 대한 감사의 한계를 벗어난 것으로서 남양주시의 지방자치권을 침해한다’고 결정하였고(헌재 2022. 8. 31. 2021헌라1), (2) 2022. 12. 22.에는 ‘경기도가 2020. 6. 4. 남양주시를 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 남양주시의 지방자치권을 침해한 것이라고 볼 수 없다’는 이유로 남양주시의 심판청구를 기각하였다(헌재 2022. 12. 22. 2020헌라3).

○ 이 사건은, 위 3건의 권한쟁의심판청구 사건 중 마지막에 선고되는 사건으로, 경기도가 2020. 11. 16.부터 2020. 12. 7.까지 남양주시의 자치사무에 대하여 실시한 감사의 위법 여부에 관하여 판단한 사건이다.

○ 헌법재판소는 감사항목 1 내지 8에 대한 감사는 감사 착수 시에 감사대상이 특정되고 감사 개시에 필요한 정도의 법령 위반 여부 확인도 있어 감사 개시의 요건을 갖추었으나, 감사항목 9 내지 14에 대한 감사는 감사대상이 특정되지 않거나 당초 특정된 감사대상과의 관련성이 인정되지 않아 감사 개시의 요건을 갖추지 못하였다는 이유로, 이 사건 감사 중 감사항목 9 내지 14에 대한 감사는 청구인의 지방자치권을 침해한 것이라고 판단하였다.

[별지 1] 목록

1. 양정역세권 개발사업 특혜의혹

2. 남양주시 예술동아리 경연대회 사업자 선정 불공정

3. 코로나19 방역지침 위반

4. 시정조정위원회 예산 지급 결정 적정성

5. 2021년 수도권 개발제한구역 관리계획 2차 변경(월문하수종말처리장)

6. 남양주시 진건읍 사능리 172-44번지 등 3개 구역 훼손지 정비 사업

7. 공유재산 매입 특혜의혹

8. 남양주시 와부읍 월문리 건축허가(변경) 적정성

9. 기타 언론보도, 현장제보 사항 등

10. 홍보팀의 댓글작업

11. 금연지도원 부당 채용

12. 인사권 행사 문제(남양주시 별정직 인사, 남양주시복지재단 이사장 내정)

13. 보도자료 정정

14. 에코랜드 야구장에 관한 사무