<특수경비원의 일체의 쟁의행위 금지 사건>

헌법재판소는 2023년 3월 23일 재판관 4:5의 의견으로, 특수경비원의 ‘파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위’를 금지하는 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제15조 제3항에 대한 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다. [기각]이에 대하여 위 조항이 단체행동권을 침해한다는 재판관 유남석, 이석태, 김기영, 문형배, 이미선의 위헌의견이 있다.

□ 사건개요

청구인들은 ○○공항에서 특수경비업무를 담당하는 경비업체에 소속된 특수경비원들로서, 특수경비원의 ’파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위’를 금지하는 경비업법 제15조 제3항이 청구인들의 단체행동권 등을 침해한다고 주장하면서 2019. 8. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

심판대상은 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제15조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것)

제15조(특수경비원의 의무) ③ 특수경비원은 파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니 된다.

[관련조항]

경비업법(2013. 6. 7. 법률 제11872호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “경비업”이라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 업무(이하 “경비업무”라 한다)의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 영업을 말한다.

마. 특수경비업무: 공항(항공기를 포함한다) 등 대통령령이 정하는 국가중요시설(이하 “국가중요시설”이라 한다)의 경비 및 도난·화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무

3. “경비원”이라 함은 제4조 제1항의 규정에 의하여 경비업의 허가를 받은 법인(이하 “경비업자”라 한다)이 채용한 고용인으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 자를 말한다.

나. 특수경비원: 제1호 마목의 경비업무를 수행하는 자

제28조(벌칙) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제15조 제3항의 규정에 위반하여 쟁의행위를 한 특수경비원

□ 결정주문

1. 청구인 박□□의 심판청구를 각하한다.2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지

● 법정의견 요지(재판관 이선애, 이은애, 이종석, 이영진)

○ 심판대상조항에 의하여 제한되는 기본권

- 청구인들은 심판대상조항이 단체행동권을 포함한 근로3권, 행복추구권을 침해한다고 주장하나 심판대상조항에 의해 직접적으로 제한되고 그 제한의 정도가 큰 기본권은 단체행동권이므로 이에 한정하여 판단하기로 한다.

- 청구인들은 심판대상조항이 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 단체행동권을 침해한다는 주장과 다르지 않으므로 평등권 침해 여부에 대해서도 별도로 판단하지 않는다.

○ 과잉금지원칙 위반 여부: X

- 근로자들의 협상력을 사용자와 대등하게 만들어 주기 위하여 집단적인 실력행사를 보장하는 단체행동권은 사용자에게 일정한 손해를 감수할 의무를 수반할 수밖에 없으므로, 그 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 기본권 제한이 가능하고, 그 제한은 과잉금지원칙을 준수하여야 한다.

- 심판대상조항은 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 특수경비원의 쟁의행위를 금지함으로써, 국가중요시설의 안전을 도모하고 국가중요시설의 정상적인 기능을 유지하여 방호혼란을 방지하려는 것이므로 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

- 특수경비원은 국가보안목표시설 및 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능이 마비될 경우 국가안보와 국민생활에 심각한 영향을 주는 국가중요시설의 경비 및 도난·화재 그 밖의 위험발생을 방지하는, 공공성이 매우 강한 업무를 담당하는바, 특수경비원의 쟁의행위는 국가중요시설 경비업무의 정상적인 운영을 저해하여 국가안보, 공공의 이익이나 안전에 회복하기 어려운 손실 및 사회적·경제적 혼란을 야기할 수 있으므로 제한이 불가피하다.또한 심판대상조항은 단체행동권 중 파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위만을 금지하고 있을 뿐, 업무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 단체행동은 가능하므로 심판대상조항이 특수경비원의 단체행동권을 사실상 박탈하였다고 볼 수는 없다.특수경비원의 일체의 쟁의행위를 금지하지 않더라도 다른 규정이나 제도들을 통하여 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백의 위험성이나 쟁의행위 과정에서 발생할 수 있는 사고 등을 예방하거나 통제할 수 있는지가 문제된다.그런데 노동조합법상의 쟁의행위에 관한 규제들은 쟁의행위가 행해짐을 전제로 하는 것이고, 안전보호시설이나 필수공익사업의 필수유지업무에 관한 규정들은 국가중요시설 및 특수경비원의 업무와 그 범위가 일치한다고 볼 수 없으며, 특수경비원에 관한 각종 형사적 규제는 그 규율 목적이 다를 뿐만 아니라 행위가 발생한 경우에 적용된다는 점에서 위 규정들만으로는 쟁의행위로 인하여 이미 발생한 국가중요시설의 방호혼란을 방지할 수 없고 그로 인한 피해를 회복하기 어렵다.특수경비원이 관리하는 국가중요시설에서 발생할 수 있는 보안 관련 사건의 심각성, 이에 대응하기 위하여 무기 휴대가 가능한 특수경비원 업무의 중요성을 감안하면, 국가중요시설의 안전을 도모하고 정상적인 기능을 유지하여 방호혼란을 방지하기 위해서는 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 특수경비원의 일체의 쟁의행위를 금지할 수밖에 없는 것이고, 그 외 다른 수단들로는 위 목적 달성에 기여할 수 없다.또한 특수경비원은 단체행동권에 대한 대상조치인 노동조합법상 조정 및 중재를 통하여 노동쟁의에 대한 해결책을 마련할 수도 있다. 특수경비원과 유사한 업무를 수행하는 경찰공무원 등도 업무의 공공성과 특수성에 따라 쟁의행위가 금지된다.따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.

- 심판대상조항으로 인하여 특수경비원은 단체행동권 중 파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위가 제한되나, 이로써 받는 불이익이 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서유지, 공공복리 등의 공익보다 중대한 것이라고 볼 수 없다.따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추었다.

- 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 단체행동권을 침해하지 아니한다.

● 반대의견 요지(재판관 유남석, 이석태, 김기영, 문형배, 이미선) - 과잉금지원칙 위반: O

- 헌법 제33조 제1항이 단결권·단체교섭권·단체행동권의 근로3권을 인정한 취지는 근로조건의 향상을 위하여 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데에 있다. 그 중 단체행동권은 근로자단체가 근로조건의 부당한 침해를 방어하거나 근로조건의 향상을 도모하는 과정에서 최소한의 억제력과 협상력을 가질 수 있도록 하는 중요한 권리이다.

- 심판대상조항의 입법목적은 정당하고 수단의 적합성이 인정된다.

- 특수경비원은 공무원인 근로자 또는 법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자가 아닌 일반근로자로서 단체행동권이 철저하게 보장되어야 하고, 쟁의권은 단체행동권 중에서도 핵심적인 권리에 해당한다. 따라서 특수경비원이 근무하는 시설의 중요성이나 담당하는 업무의 공공성이 크다는 이유만으로 쟁의행위의 전면 금지와 같은 중대한 기본권 제한이 정당화될 수는 없다.특수경비원의 경비대상시설은 특수경비원뿐만 아니라 다양한 권한·전문성·장비 등을 갖춘 특정직 공무원(군인, 경찰공무원, 소방공무원, 국가정보원 직원, 경호공무원 등), 방호직렬 일반직 공무원 등 쟁의행위가 금지되는 공무원들이 법률에 따라 경비 등 위험 발생 방지 업무를 감독·분담하고 있다.특수경비원의 쟁의행위에 관하여 이미 현행 노동조합법 등 관련 법령에 존재하는 다양한 규제를 엄중히 집행하면 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백을 예측하여 대비할 수 있고, 쟁의행위가 남발하거나 장기화되어 국민 경제나 국민의 일상생활을 위태롭게 하는 사태를 예방할 수 있다. 특수경비원은 관계 법령상 예외적인 경우에만 무기를 휴대할 수 있고, 이와 관련하여 시민의 안전을 확보하기 위한 사전적·사후적 통제 절차 또한 마련되어 있다.특수경비원은 물론, 여타 일반근로자의 경우에도 그 업무가 쟁의행위로 인하여 일시 중단되면 사회적 혼란이나 사건·사고가 발생할 수 있다. 그러나 이는 헌법이 정상적인 업무의 저해를 본질로 하는 쟁의권을 단체행동권의 일환으로 보장함으로써 필연적으로 예정된 부분이므로, 이를 이유로 기본권 자체를 대폭 제한하기보다는 입법목적을 달성하면서도 기본권 제한을 최소화하는 방법을 모색하여야 한다. 이를 위한 다양한 대안이 존재함에도 불구하고, 심판대상조항은 특수경비원의 쟁의행위를 전면 금지함으로써 가장 획일적이고 강력한 방법으로 특수경비원의 단체행동권을 제한하고 있다.만에 하나 특수경비업무의 공공성을 이유로 특수경비원의 쟁의행위를 전면 금지하는 것이 도저히 불가피하다고 보더라도, 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 단체행동권을 비롯한 근로3권을 가지므로, 근로조건 향상의 측면에서 특수경비원의 단체행동권이 보장되었을 때와 유사한 효과를 기대할 수 있는 별도의 분쟁해결절차를 단체행동권 제한에 대한 보상의 취지로 설계하여 제공하거나, 나아가 근로조건 향상을 직접 보장하는 제도를 마련할 필요가 있다. 그러나 심판대상조항 자체는 물론 어느 법률에서도, 특수경비원의 쟁의행위 금지라는 극심한 기본권 제한 상황을 보완하기 위한 조치를 발견할 수 없다. 이는 특수경비원과 부분적으로 유사한 업무를 수행하고 쟁의행위가 금지되는 공무원이나 청원경찰의 경우 그 신분과 근로조건을 일정 부분 보장하는 제도가 마련되어 있는 것과도 차이가 크다.이와 같이 특수경비원은 국가중요시설의 전체 경비업무 중 일부를 분담하고 있고, 일반근로자의 쟁의행위를 제한하는 각종 규제가 관계 법령에 존재할 뿐더러, 심판대상조항의 입법목적을 달성하면서도 특수경비원의 단체행동권을 덜 제한할 수 있는 대안이 존재한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 기본권 제한을 완화하거나 보상할 수 있는 어떠한 조치조차 없이, 단체행동권이 철저하게 보장되어야 하는 민간인 신분의 일반근로자인 특수경비원에 대하여 단체행동권의 핵심이라 할 수 있는 쟁의행위를 획일적·전면적으로 금지하고 있다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.

- 특수경비업무가 중요하고 높은 공공성을 갖는다면, 그에 걸맞은 대우가 이뤄져야만 우수한 인재가 특수경비원으로서 전문성을 키우면서 근무할 수 있다. 즉 특수경비원의 적정 근로조건을 보장하는 것은 공공의 안전이라는 공익을 보호하기 위해서도 반드시 필요하나, 실제 특수경비원의 근로조건은 매우 열악하여 문제가 되어 왔다. 특수경비원은 법률에 따라 상사에 대한 복종 의무를 부담하는 등 엄격한 상명하복의 근무체계에서 근무하므로, 특수경비원이 근무 중에 부당한 일을 겪거나 근로조건의 위협을 받는 경우 노동조합의 협상력이 더욱 절실하다. 그러나 심판대상조항으로 인하여 쟁의행위가 전면 금지되는 노동조합이, 사용자와 실질적으로 대등한 입장에서 단체교섭을 진행하여 특수경비원의 근로조건을 향상시키기란 매우 어렵다. 그렇다면 심판대상조항이 장기적으로 특수경비원의 근로조건과 전문성의 저하를 야기하고, 나아가 공공 안전을 저해할 가능성이 있다.결국 심판대상조항은 공공의 안전이라는 공익 실현의 측면에서 양면적인 효과가 있는 반면 심판대상조항으로 인하여 직접 제한되는 기본권의 정도가 매우 크므로, 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.

- 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 단체행동권을 침해한다.

□ 결정의 의의

이 사건과 동일한 심판대상조항에 대하여 헌법재판소는 2009년 재판관 6:3의 의견으로 합헌결정을 한 바 있다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 참조).이 사건에서는 심판대상조항이 단체행동권을 침해한다는 위헌의견이 재판관 5인의 의견으로서 다수의견이나, 헌법소원심판 인용 결정을 위한 심판정족수에 이르지 못하여 기각결정을 선고하게 되었다.