<초고가 아파트 구입용 주택담보대출 금지 사건>

헌법재판소는 2023. 3. 23. 재판관 5 : 4의 의견으로, 금융위원회위원장이 2019. 12. 16. 시중 은행을 상대로 ‘투기지역·투기과열지구 내 초고가 아파트(시가 15억 원 초과)에 대한 주택구입용 주택담보대출을 2019. 12. 17.부터 금지한 조치’가 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다. [기각]

이에 대하여, 금융위원회위원장의 위 조치는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다는 재판관 이선애, 이은애, 이종석의 반대의견, 위 조치는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다는 재판관 문형배의 반대의견이 있었다.

□ 사건개요

○ 정부는 2019. 12. 16. 관계부처 합동으로 ‘주택시장 안정화 방안’을 발표하였다. 정부는 투기수요 차단 및 실수요 중심의 시장 유도를 위한 투기적 대출수요 규제 강화가 필요하다고 보고, ‘투기지역·투기과열지구 주택담보대출 관리 강화’를 위한 다음의 6 가지 방안을 발표하였다.

○ 위 발표 이전까지는 투기지역·투기과열지구에서 ‘다주택세대’에 대하여 대출금지, ‘1주택세대 및 무주택세대’에 대하여 LTV 40% 규제가 적용 중이었으나, 위 ‘주택시장 안정화 방안’ 중 ②항은 위 발표 다음날인 2019. 12. 17.부터 가계·개인사업자·법인 등 ‘모든 차주’에 대하여 투기지역·투기과열지구의 초고가 아파트(시가 15억 원 초과)를 담보로 한 주택구입용 주택담보대출을 금지하도록 하였다.

○ 위 ‘주택시장 안정화 방안’ 중 ②항의 소관기관인 금융위원회는 위 발표 당일 은행연합회 등 관련규정 적용대상 금융회사를 상대로 ‘주택담보대출에 대한 리스크 관리 기준, 금융행정지도 시행’ 공문을 발송하여, 케이비(KB)국민은행의 시세와 한국감정원의 시세 중 한 가지만이라도 15억 원을 초과하는 경우 주택담보대출 취급이 불가능하고, 이는 2019. 12. 17. 이후 신규대출 신청분부터 적용되며, 관련 개정규정 시행일까지 유효함(조속히 규정개정 절차를 완료할 계획)을 공지하였다.

○ 청구인은 투기지역·투기과열지구 내 시가 15억 원 초과 아파트 1채를 보유하며 이를 담보로 하여 신규로 아파트를 구입하기 위한 주택담보대출을 받고자 하는 사람으로, 위 ‘주택시장 안정화 방안’ 중 ②항의 조치로 인하여 청구인의 기본권이 침해된다고 주장하면서 2019. 12. 17. 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 위 ‘주택시장 안정화 방안’ 중 ②항 가운데 은행업에 관한 부분, 즉 피청구인(금융위원회위원장)이 2019. 12. 16. 시중 은행을 상대로 투기지역·투기과열지구 내 초고가 아파트(시가 15억 원 초과)에 대한 주택구입용 주택담보대출을 2019. 12. 17.부터 금지한 조치(이하 ‘이 사건 조치’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[관련조항]

은행법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정된 것)

제34조(건전경영의 지도) ① 은행은 은행업을 경영할 때 자기자본을 충실하게 하고 적정한 유동성을 유지하는 등 경영의 건전성을 확보하여야 한다.

② 은행은 경영의 건전성을 유지하기 위하여 다음 각 호의 사항에 관하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 금융위원회가 정하는 경영지도기준을 지켜야 한다.

1. 자본의 적정성에 관한 사항

2. 자산의 건전성에 관한 사항

3. 유동성에 관한 사항

4. 그 밖에 경영의 건전성 확보를 위하여 필요한 사항

은행법 시행령(2011. 12. 28. 대통령령 제23427호로 개정된 것)

제20조(경영지도기준 등) ① 법 제34조 제2항에 따른 경영지도기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 국제결제은행의 기준에 따른 위험가중자산에 대한 자기자본비율 등 은행의 신용위험에 대응하는 자기자본의 보유기준에 관한 사항

2. 대출채권 등 은행이 보유하는 자산의 건전성 분류기준에 관한 사항

3. 신용공여를 통합하여 관리할 필요가 있다고 인정하여 금융위원회가 정하여 고시하는 자에 대한 신용공여 관리기준에 관한 사항

4. 유동성부채에 대한 유동성자산의 보유기준에 관한 사항

5. 그 밖에 은행 경영의 건전성 확보를 위하여 금융위원회가 정하여 고시하는 사항

③ 제2항에 따른 계획 또는 약정서의 제출요구, 협약 체결에 대한 절차, 방법, 그 밖에 필요한 사항은 금융위원회가 정하여 고시한다.

은행업감독규정(2019. 11. 20. 금융위원회고시 제2019-52호)

제29조의2(주택담보대출에 대한 리스크관리) ① 은행은 주택담보대출 취급시 법 제34조에 따라 경영의 건전성이 유지되도록 <별표6>에서 정하는 담보인정비율, 총부채상환비율, 기타 주택담보대출 취급 및 만기연장에 대한 제한 등을 준수하여야 한다.

② 감독원장은 은행의 경영건전성 등을 감안하여 긴급하다고 인정하는 경우 <별표6>에서 정한 담보인정비율 및 총부채상환비율을 10퍼센트포인트 범위 이내에서 가감조정할 수 있다. 이 경우 감독원장은 그 내용을 지체 없이 금융위에 보고하여야 한다.

<별표6> 주택관련 담보대출에 대한 리스크관리기준

(이하 생략)

금융규제 운영규정(2022. 4. 4. 국무총리훈령 제812호)

제7조(금융행정지도의 원칙) ④ 금융위원회 및 금융감독원은 금융회사등이 금융행정지도에 따르지 아니하였다는 것만을 이유로 하여 불이익한 조치를 하여서는 아니된다.

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 기각한다.

□ 법정의견 요지(재판관 유남석, 이석태, 이영진, 김기영, 이미선)

1. 적법요건 충족 여부

○ 이 사건 조치는 비록 행정지도의 형식으로 이루어졌으나, 일정한 경우 주택담보대출을 금지하는 것을 내용으로 하므로 규제적 성격이 강하고, 부동산 가격 폭등을 억제할 정책적 필요성에 따라 추진되었으며, 그 준수 여부를 확인하기 위한 현장점검반 운영이 예정되어 있었다. 그러므로 이 사건 조치는 규제적·구속적 성격을 갖는 행정지도로서, 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당된다.

○ 이 사건 조치와 관련된 청구인의 주관적 권리보호이익은 은행업감독규정 개정에 따라 2022. 12. 1. 소멸하였으나, 반복 가능성과 헌법적 해명의 필요성이 인정되므로 심판청구이익이 인정된다.

2. 법률유보원칙 위반 여부

○ 피청구인은 언제든 은행업감독규정 <별표6>을 개정하여 이 사건 조치와 동일한 내용의 규제를 할 수 있는 권한이 있고, 은행업감독규정 <별표6>에 근거한 주택담보대출의 규제에는 은행법 제34조와 은행법 시행령 제20조 제1항 등 법률적 근거가 있다.

○ 또한 피청구인은 해당 권한을 행사하여 이 사건 조치를 통해 은행업감독규정 <별표6>을 개정할 것임을 예고하고 개정될 때까지 당분간 개정될 내용을 준수해 줄 것을 요청한 것이고, 이 사건 조치에 불응하더라도 불이익한 조치가 이루어지지 않을 것임이 명시적으로 고지되었으므로 이 사건 조치로 인한 기본권 제한의 정도는 은행업감독규정의 기본권 제한 정도에는 미치지 않는다.

○ 결국 행정지도로 이루어진 이 사건 조치는 금융위원회에 적법하게 부여된 규제권한을 벗어나지 않았으므로, 법률유보원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다.

3. 과잉금지원칙 위반 여부

○ 이 사건 조치는 전반적인 주택시장 안정화를 도모함과 동시에 금융기관의 대출 건전성 관리 차원에서 부동산 부문으로의 과도한 자금흐름을 개선하기 위한 것으로 목적이 정당하다. 또한 초고가 주택에 대한 주택담보대출 금지는 수요 억제를 통해 주택 가격 상승 완화에 기여할 것이므로 수단도 적합하다.

○ 이 사건 조치 당시 주택시장의 과열로 주택담보대출이 급격히 증가함에 따라, 장래 주택가격이 하락하거나 금리가 상승할 경우 금융안정성과 국가경제 전반에 미치는 부정적 파급효과가 클 수밖에 없었다. 이에 2018년 이후 계속되어 온 고가주택에 대한 주택담보대출 규제의 일환에서, 기존 규제에도 불구하고 주택가격이 급등하는 등 주택시장 안정화 및 금융시장의 건전성 관리라는 목표 달성이 어려워지자, 피청구인이 이 사건 조치를 통해 일시적으로 이를 한 단계 강화한 것에 불과하다. 또한 이 사건 조치는 투기지역·투기과열지구로 그 적용 ‘장소’를 한정하고, 시가 15억 원 초과 아파트로 ‘대상’을 한정하였으며, 초고가 아파트를 담보로 한 주택구입목적의 주택담보대출로 ‘목적’을 구체적으로 한정하였음을 고려할 때, 침해의 최소성과 법익의 균형성도 인정된다.

○ 따라서 이 사건 조치는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해하지 아니한다.

□ ‘적법요건에 관한 별개의견’ 및 ‘법률유보원칙 위반 여부에 관한 반대의견’ 요지(재판관 이선애, 이은애, 이종석)

1. 적법요건에 관한 별개의견

○ 피청구인은 이 사건 조치가 ‘비권력적 사실행위’로서 헌법소원의 대상이 되지 않는다고 주장한다.

○ 그러나 기록에 의하면 이 사건 조치는, 단순히 권고·조언·정보제공의 방법으로 일정한 행동을 자발적으로 유도함으로써 ‘비권력적’으로 행사되었다기 보다는, ㉠금융기관에 대해 각종 행정권한을 가진 피청구인이 우월적 지위에서, ㉡종래의 LTV 등 금융규제의 일환으로, ㉢그 행정권한의 대상인 은행으로 하여금 일방적으로 공권력에 순응케 하여, ㉣그 발표 다음날부터 해당 주택담보대출 전면 금지라는 결과를 사실상 실현시킴으로써 ‘권력적’으로 행사되었음을 알 수 있다.

○ 따라서 이 사건 조치는 ‘권력적 사실행위’로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당된다.

2. 법률유보원칙 위반 여부에 관한 반대의견

○ 피청구인은 은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조, 은행업감독규정 제29조의2를 이 사건 조치의 법적 근거로 주장한다.

○ 은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조는 은행 경영의 건전성 확보를 위한 사항을 ‘금융위원회고시’에 위임함으로써, 금융위원회는 ‘금융위원회고시’라는 형식을 통해 그 권한을 행사하도록 명시하고 있다. 그러므로 이 사건 조치가 법률유보원칙을 준수하려면, 그 시행일인 2019. 12. 17. 당시 이 사건 조치에 따른 주택담보대출 금지가 ‘금융위원회고시’에 규정되어 있어야 한다.

○ 그러나 2019. 12. 17. 당시 금융위원회고시인 ‘은행업감독규정 <별표6>’에는 ‘투기지역·투기과열지구 내 초고가 아파트에 대한 주택구입용 주택담보대출 금지’에 관한 내용은 물론, ‘초고가 아파트(시가 15억 원 초과)’에 대한 정의규정조차 존재하지 않았다. 오히려 이 사건 조치로부터 1년 후인 2020. 12. 3.에 이르러서야 관련 내용이 ‘은행업감독규정 <별표6>’에 신설되었음이 확인된다.

○ 그렇다면 피청구인이 주장하는 법령은 권력적 사실행위인 이 사건 조치의 시행일(2019. 12. 17.) 당시 그 법적 근거가 될 수 없었음이 명백하므로, 결국 이 사건 조치는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다.

□ ‘과잉금지원칙 위반 여부에 관한 반대의견’ 요지(재판관 문형배)

○ 피청구인이 이 사건 조치의 법적 근거로 제시한 법령(은행법 제34조, 은행법 시행령 제20조, 은행업감독규정 제29조의2)에 의하면, 이 사건 조치는 ‘은행 경영의 건전성 관리’를 위한 수단으로 사용되어야 하는 것이 확인된다. 이에 피청구인은, 이 사건 조치는 은행법상 명시된 ‘은행 경영의 건전성’ 확보 과정에서 ‘주택시장 안정 및 거시건전성 관리’를 부수적으로 달성하는 것이 은행법상 금지되는 것은 아니라고 주장한다.

○ 물론 근거법령상 본래의 목적을 달성하면서, 그 밖의 부수적 목적을 달성하는 것이 금지되는 것은 아니다. 그러나 문제는 이 사건 조치가 법령에서 요구되는 본래의 목적인 ‘개별 은행의 경영 건전성’에 기여하는지 불확실하다는 것이다. 이 사건 조치 이전까지 주택담보대출은 LTV 40%로 규제되고 있었는바, 이 사건 조치가 은행 경영의 건전성에 기여하기 위해서는 2019. 12. 17. 당시 해당 지역의 초고가 아파트의 시가가 조만간 40% 이하로 폭락할 것이 예상되었어야 한다. 이에 재판소는 2022. 6. 16. 변론에서 피청구인에게, 이 사건 조치 당시 초고가 아파트의 시가가 조만간 40% 이하로 폭락할 것이라는 구체적이고 신뢰할만한 자료가 있었는지 문의하였고, 이후 2022. 7. 15. 석명명령에서도 재차 관련자료를 요구하였지만, 피청구인은 현재까지 이를 제출하지 않고 있다. 그렇다면 이 사건 조치는 법령에서 요구되는 본래의 목적인 ‘은행 경영의 건전성’ 유지 확보에 기여하는 적합한 수단이었다고 판단하기 어렵고, 그 본래의 목적에 기여하지 못하는 상황에서 부수적 목적만을 위해 사용될 수 있는 적합한 수단이라고 보기 어렵다.

○ 나아가 이 사건 조치는 ㉠DTI 강화 또는 만기연장 제한 등 덜 제한적인 수단이 있었음에도 LTV 0%으로 해당 주택담보대출을 원천적으로 금지한 점, ㉡투기적 대출수요뿐 아니라 실수요자의 경우에도 예외 없이 대출을 금지한 점, ㉢서울 전 지역과 경기도 주요지역 등이 투기지역·투기과열지구에 포함되므로 그 적용 지역이 광범위한 점, ㉣당시 서울의 아파트 가격을 기준으로 할 때 초고가 아파트의 적용 대상도 상당수에 달하는 점을 고려할 때, 침해의 최소성과 법익의 균형성도 인정하기 어렵다.

○ 따라서 이 사건 조치는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 및 계약의 자유를 침해한다.