<공조조업 금지 사건>

헌법재판소는 2023년 5월 25일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 허가된 어업의 어획효과를 높이기 위하여 다른 어업의 도움을 받아 조업활동을 하는 행위를 금지한 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정된 것) 제22조 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [합헌]

□ 사건개요

○ 청구인 서○○은 근해채낚기어선의 소유자이고, 청구인 정□□는 동해구중형트롤어선의 소유자이다.

○ 수산자원관리법 제22조 제2호는 허가된 어업의 어획효과를 높이기 위하여 다른 어업의 도움을 받아 조업활동을 하는 행위(이하 ‘공조조업’이라 한다)를 금지하고 있다. 청구인들은 근해채낚기어선이 집어등을 비추어 선박 인근으로 오징어를 모으면 동해구중형트롤어선이 이를 포획하는 방식의 공조조업을 통하여, 2018. 10. 11.경부터 2019. 1. 30.경까지 총 51회에 걸쳐 시가 합계 약 15억 원 상당의 오징어 총 3,315상자를 포획한 사실로 기소되었다.

○ 대구지방법원 포항지원은 청구인 서○○에게 징역 1년에 집행유예 2년, 벌금 3백만 원을 부과하고 3억 4,300만 원을 추징하며, 청구인 정□□에게는 징역 1년에 집행유예 2년, 벌금 5백만 원을 부과하고 11억 5,700만 원을 추징하도록 판결하였다. 청구인들은 항소하였으나 기각되었고, 상고하였으나 상고 기각되었다.

○ 청구인들은 상고심 계속 중 수산자원관리법 제22조 제2호에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 위 상고 기각과 함께 위헌제청신청도 기각되자, 2020. 12. 30. 수산자원관리법 제22조 제2호에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정된 것) 제22조 제2호가 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정된 것)

제22조(어선의 사용제한) 어선은 다음 각 호의 행위에 사용되어서는 아니 된다.

2. 해당 어선에 사용이 허가된 어업의 어획효과를 높이기 위하여 다른 어업의 도움을 받아 조업활동을 하는 행위

□ 결정주문

수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정된 것) 제22조 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지

○ 심판대상조항은 수산자원의 남획을 방지함으로써 지속가능한 어업이 이루어지도록 하고, 다른 어업인과의 분쟁을 감소시켜 어업질서를 유지하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하다. 심판대상조항이 공조조업을 금지하는 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 기여하는 적합한 수단이다.

○ 수산업법은 어업을 하려는 자로 하여금 어선 또는 어구마다 행정관청의 허가를 받도록 규정하고 있다. 어업허가를 받은 자는 허가된 어선 또는 어구를 사용하여 허가된 방법으로만 조업을 할 수 있다. 이 사건에서 문제된 동해구중형트롤어업은 집어등을 사용하여 수산동물을 유인하지는 못하나 그물을 투망한 뒤 이를 끌어서 수산동물을 포획하는 적극적 방식의 어업이고, 근해채낚기어업은 집어등을 사용하여 수산동물을 유인할 수 있으나 낚시가 달린 줄을 이용하여 다가오는 수산동물을 낚아서 잡는 소극적 방식의 어업이다.

그런데 근해채낚기어선이 집어등을 사용하여 수산동물을 유인하고 동해구중형트롤어선이 그물을 끌어서 이를 포획하는 방식의 이른바 공조조업이 이루어지면, 기존에 어업허가를 부여할 때 고려한 어획능력을 훨씬 초과하여 매우 적극적인 형태의 어업이 이루어질 수 있고, 그 경우 수산자원의 보존과 어업인 간의 균등한 자원 배분에 중대한 영향을 미칠 수 있다.

○ 우리나라의 오징어 어획량은 2000년까지 연간 22만 6천 톤으로 높은 수준을 유지하였으나 이후 지속적으로 감소하는 추세에 있고, 2017년에는 연간 8만 7천 톤, 2018년에는 4만 6천 톤, 2022년에는 3만 6천 톤을 기록하는 등 최근 들어 어획량이 큰 폭으로 감소하였다.

수산자원의 감소는 기후변화나 외국 어선의 불법조업과 같은 환경적·국제적 요인과 함께, 공조조업을 통한 수산물의 남획과 같은 국내적 요인이 복합적으로 결합되어 발생한다. 수산자원 감소의 부분적 원인이 되고 있는 공조조업을 금지하는 것은 주요 수산자원의 보호나 어업분쟁의 해결이라는 입법목적의 달성을 위하여 불필요한 제한이라고 볼 수 없다.

○ 청구인들은 대항선망어업의 경우 공조조업 방식으로 오징어 조업을 할 수 있으므로 심판대상조항이 동해구중형트롤어업과 근해채낚어업의 어업인들에게만 경제적 불이익을 가하는 것이라고 주장한다. 그러나 대형선망어업은 본선, 등선, 운반선으로 구성된 선단을 이루어 조업하는 어업으로, 등선이 수산동물을 집어하면 본선이 그물로 이를 감싸서 수산동물을 포획할 수 있도록 허가를 받은 것으로 심판대상조항이 금지하고 있는 공조조업과는 다르므로, 심판대상조항이 동해구중형트롤어업과 근해채낚기어업에만 경제적 불이익을 가한 것이라고 보기 어렵다.

○ 수산자원관리법은 해양수산부장관으로 하여금 수산자원의 포획·채취 금지 기간·구역·수심·체장·체중 등을 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 수산자원의 번식·보호를 위한 최소한의 조치로 수산자원의 남획을 방지하기에 충분한 대책이 된다고 볼 수 없다.

한편 수산자원관리법은 개별 어종에 대해 연간 잡을 수 있는 어획량을 정하고 그 한도 내에서만 어획을 허용하는 총허용어획량제도를 실시하고 있고, 이 사건에서 문제되는 오징어는 2007년부터 총허용어획량제도의 대상어종으로 지정되어 관리되고 있다. 그러나 우리나라 연근해의 오징어 어획량은 과거의 어획량을 회복하지 못하고 지속적으로 감소하는 추세에 있는바, 이는 총허용어획량의 설정만으로는 수산자원의 보호나 감소된 수산자원의 회복이라는 입법목적을 달성하는 데에 한계가 있음을 보여준다. 청구인들은 총허용어획량 범위 내에서는 어업인들끼리 자유롭게 경쟁하게 하는 것이 오히려 어업의 발전과 조업질서의 확보에 기여할 수 있다고 주장하나, 자율규제에 맡기는 경우에는 총허용어획량에 이르기까지 어선 간의 어획경쟁을 격화시켜 조업일수 단축 및 어업경비 상승 등의 부작용을 유발할 수 있다.

○ 심판대상조항이 신설된 때로부터 30년이 지났음에도 여전히 지속적·반복적으로 위반행위를 한 사례들이 다수 적발되고 있는 점을 고려할 때, 심판대상조항을 위반한 경우 형사처벌 및 몰수·추징할 수 있도록 한 것이 과도한 제한이라고 보기 어렵다.

○ 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.

○ 심판대상조항은 공조조업을 제한하고 있을 뿐이어서, 어업인들은 각각 허가된 방식으로 어업을 할 수 있다. 심판대상조항으로 인하여 더 이상 공조조업을 할 수 없음으로 말미암아 어느 정도의 경제적 불이익을 당할 수는 있으나, 이는 지속가능한 어업환경의 조성 및 어업질서의 유지라는 공익보다 크다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다.

○ 이러한 사정을 종합하여 볼 때, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위배하여 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의

○ 심판대상조항은 어업허가제도로부터 파생된 것으로, 허가된 조업방식 이외의 불법 공조조업을 규제함으로써 어업인 간의 분쟁을 예방하고 수산자원의 균등 배분을 도모하기 위하여 규정된 것이다.

○ 헌법재판소는, 심판대상조항이 공조조업을 금지한 것은 수산자원의 남획으로부터 수산자원을 보존하고 감소된 수산물어획량을 회복하기 위한 조치로서 불필요하거나 과도한 제한이라고 볼 수 없고, 공조조업을 할 수 없음으로 말미암아 발생하는 경제적 불이익이 지속가능한 어업환경의 조성 및 어업질서의 유지라는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다고 결정하였다.