<정부광고 업무 한국언론진흥재단 위탁 사건>

헌법재판소는 2023년 6월 29일 ① 재판관 전원일치 의견으로, 문화체육관광부장관이 정부광고 업무를 대통령령으로 정하는 기관이나 단체에 위탁할 수 있도록 한‘정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률’제10조 제1항에 대한 심판청구가 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다는 결정을, ② 재판관 8:1의 의견으로, 문화체육관광부장관이 정부광고 업무를 한국언론진흥재단에 위탁하도록 한 위 법률 시행령 제6조 제1항(이하‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 광고대행업에 종사하는 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다는 결정을 선고하였다. [각하, 기각]

이에 대하여, 이 사건 시행령조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다는 재판관 이영진의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

청구인들은 광고대행업을 영위하는 법인 및 그 대표이사이다. 청구인들은 문화체육관광부장관이 정부광고 업무를 한국언론진흥재단에만 위탁하도록 한 ‘정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률’ 제10조, 같은 법 시행령 제6조 등으로 인해, 청구인들이 정부기관 또는 공공법인(이하 ‘정부기관등’이라 한다)으로부터 정부광고 대행 업무를 직접 수주하지 못하고 수탁기관인 한국언론진흥재단을 통해서만 수주할 수 있게 되어 영업의 자유 등을 침해받았다고 주장하면서, 2019. 2. 26. 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률’(2018. 6. 12. 법률 제15640호로 제정된 것, 이하 ‘정부광고법’이라 한다) 제10조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 ‘정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률 시행령’(2018. 12. 11. 대통령령 제29341호로 제정된 것, 이하 ‘정부광고법 시행령’이라 한다) 제6조 제1항(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15640호로 제정된 것)

제10조(정부광고 업무의 위탁) ① 문화체육관광부장관은 필요하다고 인정하는 경우 제5조부터 제8조까지에 따른 정부광고 업무를 대통령령으로 정하는 기관이나 단체에 위탁할 수 있다.

정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률 시행령(2018. 12. 11. 대통령령 제29341호로 제정된 것)

제6조(업무의 위탁) ① 문화체육관광부장관은 법 제10조 제1항에 따라 법 제5조부터 제8조까지의 규정에 따른 정부광고 업무를 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제29조에 따른 한국언론진흥재단에 위탁한다.

□ 결정주문

1. 정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률 시행령(2018. 12. 11. 대통령령 제29341호로 제정된 것) 제6조 제1항에 대한 심판청구를 기각한다.

2. 청구인들의 나머지 심판청구를 각하한다.

□ 이유의 요지

1. 이 사건 법률조항에 대한 판단 - 각하(9:0)

청구인들이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 시행령조항에 의하여 비로소 발생하는 것이지 이 사건 법률조항에 의하여 곧바로 발생하는 것이 아니므로, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 시행령조항에 대한 판단 - 기각(8:1)

○ 이 사건 시행령조항은 정부광고의 업무 집행을 일원화함으로써 정부광고 업무의 공공성과 투명성, 효율성을 도모하여 정부광고의 전반적인 질적 향상을 이루고자 하는 것으로, 정당한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.

○ 정부광고의 대국민 정책소통 효과를 높이기 위해서는 정부광고의 기획부터 집행에 이르는 과정을 통합적으로 관리할 필요가 있다. 또한, 정부광고 업무를 전담하여 수행할 기관을 두지 않을 경우, 광고사업자들 사이에 과다한 광고 유치 경쟁이 벌어져 정부광고 거래질서가 지금보다 혼란스러워질 수 있다.

○ 정부광고는 그 대부분이 소액광고들인 반면, 광고주에 해당하는 정부기관등의 수는 매우 많다. 나아가 정부광고는 각 정부기관 등의 예산을 통하여 그 광고료가 지급되므로, 광고료의 효율적인 집행이 매우 중요하다. 이에 이 사건 시행령조항은 단일한 공적 기관이 규모의 경제를 통하여 협상력을 가지고 정부광고 업무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있도록 한 것이다.

○ 한국언론진흥재단은 정부광고에 특화된 경험을 가진 전문인력들과 정부광고 업무 지원에 필요한 시스템 등을 보유하고 있고, 민간 광고대행사에 비하여 낮은 수수료율을 적용하고 있으며, 위 재단이 수수하는 수수료는 언론 진흥과 방송·광고 진흥을 위한 지원 등 공익 목적에 전액 사용되고 있다. 따라서 한국언론진흥재단에 정부광고 업무를 위탁한 것이 불합리하다고 보기는 어렵다.

○ 정부광고가 전체 국내 광고시장에서 차지하는 비중이 크지 않고, 정부기관등을 제외한 나머지 광고주들이 의뢰하는 광고는 이 사건 시행령조항의 적용을 받지 않으므로, 이 사건 시행령조항으로 인한 기본권제한의 정도는 제한적이다. 나아가 민간 광고 사업자들이 경우에 따라 한국언론진흥재단을 통하여 정부광고에 참여할 수 있는 길은 열려 있다. 그렇다면 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인들이 입는 불이익이 이 사건 시행령조항이 추구하는 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다.

○ 따라서 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

[재판관 이영진의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견]

○ 한국언론진흥재단은 사실상 정부광고 시장에 있어서의 광고대행을 독점하고 있다. 우리 헌법상의 시장경제질서에 비추어 볼 때, 위와 같은 독점 체제는 특별한 사정이 없는 한 헌법적 정당성을 갖기 어렵다.

○ 정부광고 업무를 전담하여 수행할 기관을 두지 않을 경우 정부광고 거래질서가 혼란스러워질 것이라는 실증적 증거를 찾기 어렵다. 정부광고 규모를 고려하면 한국언론진흥재단을 포함하여 복수의 위탁형태가 되도록 민간 광고업체에게 정부광고 업무를 위탁하더라도 업무의 효율성을 충분히 도모할 수 있을 것으로 보이고, 이 경우 광고기획부터 매체 구입까지 아우르는 통합 서비스가 가능해지므로 현재에 비하여 정부광고의 품질이 크게 개선될 것이다.

○ 정부광고 수수료 수입 중 상당 부분을 정부광고 진흥이 아닌 언론 진흥을 위하여 사용하는 것은 특정 집단을 위한 수익 배분으로 볼 수 있는 것으로서, 이는 한국언론진흥재단에 언론 진흥과 거리가 먼 정부광고 업무를 위탁하는 데에서 근본적으로 비롯되는 문제이다. 주요 외국의 입법례를 보더라도, 우리나라와 같이 단일한 공적 수탁기관이 독점적으로 정부광고를 집행하는 경우는 찾아보기 어렵다.

○ 정부광고법 시행령은 광고물 제작 등 한정된 범위에서만 민간업체의 참여를 보장하고 있고, 매체구입 및 집행은 언제나 한국 언론진흥재단이 수행한다는 점을 고려하면, 그와 같은 참여가 보장된다는 사정만으로 직업수행의 자유 침해 정도가 유의미하게 완화된다고 보기 어렵다.

○ 따라서 이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 정부광고란 정부기관 또는 공공법인이 국내외의 홍보매체에 광고, 홍보, 계도 및 공고 등을 하기 위한 모든 유료고지 행위를 말한다(정부광고법 제2조 제3호). 이 결정은 문화체육관광부장관이 정부광고 업무를 한국언론진흥재단에 위탁하도록 한 정부 광고법 시행령조항의 위헌 여부를 판단한 최초의 결정이다.

○ 참고로 헌법재판소는 2008. 11. 27. 한국방송광고공사와 이로부터 출자를 받은 회사가 아니면 지상파방송사업자에 대해 방송 광고 판매대행을 할 수 없도록 규정하고 있던 구 방송법 제73조 제5항 및 구 방송법시행령 제59조 제3항이 방송광고판매 대행업자인 해당 사건 청구인의 직업수행의 자유와 평등권을 침해한다는 이유로 헌법불합치 결정을 하였다(2006헌마352).

○ 국회는 2012. 2. 22. 위 헌법불합치결정에 대한 개선입법으로 ‘방송광고판매대행 등에 관한 법률’을 제정하였는데, 위 법률 제5조 제1항은 방송광고판매대행업에 허가제를 도입함으로써 복수의 방송광고판매대행업체가 존재할 수 있도록 하였다. 다만 위 법률 제5조 제2항은 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송사업자 등의 경우 한국방송광고진흥공사가 위탁하는 방송광고에 한하여 방송광고를 할 수 있도록 하여, 주식회사 문화방송(MBC)은 한국방송광고진흥공사만을 통해 방송광고를 판매할 수 있게 되었다.

○ 이에 주식회사 문화방송(MBC)은 위 법률 제5조 제2항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였는데, 헌법재판소는 2013. 9. 26. 위 ‘방송광고판매대행 등에 관한 법률’ 제5조 제2항 중 ‘방송문화진흥회법에 따라 설립된 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송 사업자’ 부분이 종전 헌법불합치결정의 기속력에 반하지 아니하고, 과잉금지원칙에도 위반되지 아니한다고 판단하였다(2012헌마271).

○ 위 선례들은 지상파방송의 광고 ‘판매대행’과 관련된 사건이나, 이 사건은 매체사의 광고 ‘판매대행’이 아닌, 광고주인 정부기관 등의 광고 ‘구매대행’과 관련된다는 점에서 선례의 사안들과 차이가 있다.