<집합제한 조치로 발생한 손실을 보상하는 규정을 두지 않은 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’조항에 관한 사건>

헌법재판소는 2023년 6월 29일 재판관 전원일치 의견으로,‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’상 집합제한 조치로 발생한 손실을 보상하는 규정을 두지 않은‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’조항에 대한 청구를 기각하는 결정을 선고하였다. [기각]

□ 사건개요

○ 청구인 노○○은 전주시에서, 청구인 박□□는 군산시에서, 청구인 오△△은 익산시에서 각 일반음식점업을 운영하는 사람들이다.

○ 전주시장은 2020. 11. 30. 0시, 군산시장은 2020. 11. 28. 0시, 익산시장은 2020. 11. 30. 0시부터 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)의 예방을 위하여 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 근거하여 관내 식당의 영업시간을 제한하였다.

○ 청구인들은 위와 같은 집합제한 조치로 인하여 재산권을 제한받았음에도 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’에 그 보상규정을 두지 않은 입법부작위가 헌법에 위반된다고 주장하면서 2020. 12. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

이 사건 심판대상은 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘감염병예방법’이라 한다) 제70조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정되고, 2020. 12. 15. 법률 제17642호로 개정되기 전의 것)

제70조(손실보상) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 손실을 입은 자에게 제70조의2의 손실보상심의위원회의 심의·의결에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.

1. 제36조 및 제37조에 따른 감염병관리기관의 지정 또는 격리소 등의 설치·운영으로 발생한 손실

1의2. 제39조의3에 따른 접촉자 격리시설의 설치·운영으로 발생한 손실

2. 이 법에 따른 조치에 따라 감염병환자, 감염병의사환자 등을 진료한 의료기관의 손실

3. 이 법에 따른 의료기관의 폐쇄 또는 업무 정지 등으로 의료기관에 발생한 손실

4. 제47조 제1호, 제4호 및 제5호, 제48조 제1항, 제49조 제1항 제4호, 제6호부터 제10호까지, 제12호, 제12호의2 및 제13호에 따른 조치로 인하여 발생한 손실

5. 감염병환자등이 발생·경유하거나 질병관리청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 그 사실을 공개하여 발생한 「국민건강보험법」 제42조에 따른 요양기관의 손실로서 제1호부터 제4호까지의 손실에 준하고, 제70조의2에 따른 손실보상심의위원회가 심의·의결하는 손실

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지

● 심판대상조항이 재산권을 제한하는지 여부(소극)

○ 헌법 제23조에서 보장하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적·법적 여건 등은 재산권보장의 대상에 포함되지 아니한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36; 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 참조).감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 근거한 집합제한 조치로 인하여 청구인들의 일반음식점 영업이 제한되어 영업이익이 감소되었다 하더라도, 청구인들이 소유하는 영업 시설·장비 등에 대한 구체적인 사용·수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로, 보상규정의 부재가 청구인들의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다.

● 심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

○ 심판대상조항은 지역사회 전파가 거의 이루어지지 않아 집합제한 또는 금지 조치가 일반적으로 시행되지 않았던 2015년 메르스 사태를 계기로 현행법과 같이 개정되었다. 감염병 예방을 위한 ‘집합’의 제한 또는 금지 조치는 그 자체로 구체적인 재산상 손실을 초래하는 것이 아니고, 다만 이러한 조치로 인하여 사람의 모임·방문을 전제로 하는 영업이 제한되는 경우 영업손실이 발생한다. 유례없이 높은 전파력과 치명률의 코로나19 유행으로 인하여 집합제한 또는 금지가 장기화되는 상황은 처음 겪는 것이었기 때문에, 장기간의 집합제한 또는 금지 조치로 인하여 중대한 영업상 손실이 발생하리라는 것을 예상하기 어려웠다. 따라서 입법자가 미리 집합제한 또는 금지 조치로 인한 영업상 손실을 보상하는 규정을 마련하지 않았다고 하여 곧바로 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.

○ 국가의 방역정책으로 인하여 입은, 재산권의 보호범위에 포함되지 않는 영업상 손실을 보상할지 여부는 국가의 재정상황이나 대상의 범위, 피해 정도 등 여러 사정이 고려되어 정해질 입법정책의 문제이다.정부는 집합제한 조치로 인한 부담을 완화하기 위하여 다양한 지원을 하였고, 감염병예방법과는 별개로 ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’이 2021년 개정되어 2021년 3분기 이후 발생한 집합제한 조치로 인한 손실을 보상하는 규정이 신설되었다.또한 코로나19 유행 전보다 영업 매출이 감소하였더라도, 집합제한 조치는 공동체 전체를 위하여 코로나19의 확산을 방지하기 위한 것이므로 사회구성원 모두가 그 부담을 나누어 질 필요가 있고, 그러한 매출 감소는 코로나19 감염을 피하기 위하여 사람들이 자발적으로 음식점 방문을 자제한 것에 기인하는 측면도 있다.한편, 비수도권에서 음식점을 영업하는 청구인들은 영업시간 제한을 받은 기간이 짧고, 영업이 제한된 시간 이외에는 정상적으로 영업이 가능하였으며 영업이 제한된 시간 동안에도 포장·배달을 통한 영업은 가능하였다.그러므로 심판대상조항이 감염병의 예방을 위하여 집합제한 조치를 받은 영업장의 손실을 보상하는 규정을 두고 있지 않다고 하더라도 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적·법적 여건 등은 재산권보장의 대상에 포함되지 아니하므로, 코로나19의 예방을 위한 집합제한 조치로 인하여 음식점을 영업하는 청구인들의 영업이익이 감소하였다고 하더라도 그 손실을 보상하지 않는 것이 청구인들의 재산권을 제한하는 것은 아니라고 판단하였다.

○ 나아가 헌법재판소는 심판대상조항의 개정 연혁과 집합제한 조치의 특성, 정부의 집합제한 조치에 대한 보상책 및 청구인들이 받은 영업제한의 정도 등을 고려할 때, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다.