<고용·산재보험 보험사무대행기관 자격제한 사건>

헌법재판소는 2024년 2월 28일 재판관 5:4의 의견으로, 사업주로부터 위임을 받아 고용보험 및 산업재해보상보험에 관한 보험사무를 대행할 수 있는 기관의 자격을 일정한 기준을 충족하는 단체 또는 법인, 공인노무사 또는 세무사로 한정한 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’ 제33조 제1항 전문 및 같은 법 시행령 제44조가 과잉금지원칙에 위배되어 공인회계사인 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다는 결정을 선고하였다. [기각]

이에 대하여, 위 조항들이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다는 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 반대의견이 있다.

□ 사건개요

○ 보험사무대행제도는 사업주가 국가로부터 인가받은 보험사무대행기관을 통하여 보험료 신고 등 고용보험 및 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)에 관한 사무(이하 ‘보험사무’라 한다)를 처리할 수 있도록 함으로써 사업주의 보험사무 처리 부담을 완화하고, 행정기관에 대해서는 보험관리ㆍ운영의 효율성을 도모하고자 하는 제도이다.

○ 공인회계사인 청구인들은 사업주로부터 위임을 받아 보험사무를 대행할 수 있는 보험사무대행기관으로 공인회계사를 규정하지 않고 있는 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’ 제33조 제1항, 같은 법 시행령 제44조로 인하여 청구인들의 직업선택의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2020. 1. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률’(2014. 3. 24. 법률 제12526호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘고용산재보험료징수법’이라 한다) 제33조 제1항 전문 및 ‘고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령’(2014. 9. 24. 대통령령 제25629호로 개정된 것) 제44조(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12526호로 개정된 것)

제33조(보험사무대행기관) ① 사업주 등을 구성원으로 하는 단체로서 특별법에 따라 설립된 단체, 「민법」 제32조에 따라 고용노동부장관의 허가를 받아 설립된 법인 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 법인, 공인노무사 또는 세무사(이하 “법인등”이라 한다)는 사업주로부터 위임을 받아 보험료 신고, 고용보험 피보험자에 관한 신고 등 사업주가 지방고용노동관서 또는 공단에 대하여 하여야 할 보험에 관한 사무(이하 “보험사무”라 한다)를 대행할 수 있다. 이 경우 보험사무를 위임할 수 있는 사업주의 범위 및 법인등에 위임할 수 있는 업무의 범위는 대통령령으로 정한다.

고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령(2014. 9. 24. 대통령령 제25629호로 개정된 것)

제44조(보험사무대행기관) 법 제33조 제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 법인, 공인노무사 또는 세무사”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

1. 관계 법률에 따라 주무관청의 인가 또는 허가를 받거나 등록 등을 한 법인

2. 「공인노무사법」 제5조에 따라 등록한 사람으로서 같은 법 제2조에 따른 직무를 2년 이상 하고 있는 사람

3. 「세무사법」 제6조에 따라 등록을 하고 같은 법 제2조에 따른 직무를 2년 이상 하고 있는 사람으로서 고용노동부장관이 정하는 교육을 이수한 사람

□ 결정주문

이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지

1. 제한되는 기본권 및 심사기준

○ 심판대상조항은 사업주로부터 위임을 받아 고용보험 및 산재보험에 관한 보험사무를 대행할 수 있는 기관의 자격을 일정한 기준을 충족하는 단체 또는 법인, 공인노무사, 세무사로 한정하고 있다. 이로 인해 개인 공인회계사는 보험사무대행기관으로서 보험사무를 대행할 수 없게 되므로, 심판대상조항은 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다.

○ 보험사무대행기관이 될 수 있는 자의 범위를 구체적으로 어떻게 설정할 것인지는 보험사무대행제도의 취지 및 현황, 보험사무의 특성, 관련 전문자격사의 보험사무에 대한 직무 관련성 및 전문성, 사업주들의 접근 및 이용의 편의성, 해당 기관의 공신력 및 신용도 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 재량으로 정할 수 있고, 심판대상조항의 위헌 여부를 판단할 때에는 위와 같은 입법형성의 재량을 충분히 감안할 필요가 있다.

2. 직업수행의 자유 침해 여부

가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

○ 심판대상조항은 보험사무대행기관의 자격을 규정함으로써 보험사무대행업무의 품질을 유지하고 보험사무를 효율적으로 관리하며 사업주의 보험사무 관련 행정처리 부담을 효과적으로 덜어주고자 하는 것으로, 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.

나. 침해의 최소성

○ 보험사무대행기관이 사업주로부터 위임을 받는 업무는 보수총액 등의 신고, 개산보험료ㆍ확정보험료의 신고, 보험관계의 성립ㆍ변경ㆍ소멸의 신고 등 사무이다. 그런데 공인회계사는 회계에 관한 감사ㆍ감정ㆍ증명ㆍ계산ㆍ정리ㆍ입안, 세무대리 등 업무를 수행하므로(공인회계사법 제2조), 공인회계사의 직무가 위 보험사무대행업무와 높은 관련성이 있다고 보기는 어렵다.

○ 심판대상조항에 따르면, 보험사무대행기관이 될 수 있는 자는 ① 사업주 등을 구성원으로 하는 단체로서 특별법에 따라 설립된 단체, ② 민법 제32조에 따라 고용노동부장관의 허가를 받아 설립된 법인, ③ 관계 법률에 따라 주무관청의 인가 또는 허가를 받거나 등록 등을 한 법인, ④ 등록된 공인노무사로 2년 이상 그 직무를 하고 있는 사람, ⑤ 등록된 세무사로 2년 이상 그 직무를 하고 있는 사람으로서 고용노동부장관이 정하는 교육을 이수한 사람이다.

○ 위 ①은 사업주들의 접근이 비교적 용이할 것으로 보인다. 그리고 위 ①, ②, ③의 단체 또는 법인은 그 설립근거나 설립절차 등을 고려할 때 공신력과 신용도를 일정 수준 이상 담보할 수 있다. 보험사무대행업무는 공인노무사의 업무 범위에 해당하므로, ④의 개인 공인노무사는 보험사무를 대행할 수 있는 전문성을 갖추고 있다고 볼 수 있다.

○ 보험사무대행기관의 범위에 ⑤의 개인 세무사가 추가된 것은, 종전에 개인 세무사들이 영세 사업주들의 기장대행, 세무신고 업무를 처리하면서 보험사무대행업무까지 수행하는 경우가 많았으나, 이들이 보험사무대행기관 자격이 없어 공단의 전산망에 접근할 수 없었기에 보험사무 처리가 팩스로 이루어지는 등 행정적 비효율이 발생하여 이를 해결할 필요가 있었기 때문이었다.

○ 위와 같이 보험사무대행기관의 범위에 개인 세무사를 포함시킨 것은 현실을 반영하여 영세사업장의 사회보험 사각지대를 해소하기 위한 것이었던 점, 개인 세무사에게 2년 이상의 직무 경력을 요구하고 교육을 이수하도록 하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 개인 세무사를 보험사무대행기관에 포함시키고 있는 것 역시 그 취지를 수긍할 수 있다.

○ 이처럼 심판대상조항이 규정하고 있는 단체, 법인이나 개인들은 보험사무대행기관의 범위에 포함될 나름의 합리적인 이유를 갖고 있다고 볼 수 있다.

○ 반면 개인 공인회계사의 경우는 그 직무와 보험사무대행업무 사이의 관련성이 높다고 보기 어렵고, 사업주들의 접근이 용이하다거나 보험사무대행기관으로 추가해야 할 현실적 필요성이 있다고 보기도 어렵다. 게다가 상당수의 공인회계사들이 소속되어 있는 회계법인은 보험사무대행기관이 될 수 있어 개인 공인회계사를 보험사무대행기관에 별도로 추가할 실익이 상대적으로 적은 점까지 고려하면, 심판대상조항이 보험사무대행기관에 개인 공인회계사를 포함시키지 않은 것이 입법자의 형성재량을 벗어나 불합리하다고 보기는 어렵다.

○ 나아가 회계법인은 공신력과 신용도가 높고 업무의 연속성이 단절될 우려가 적은 점에 비추어 볼 때, 보험사무대행기관에 회계법인을 포함하면서 개인 공인회계사를 포함시키지 않은 것 역시 불합리하다고 보기는 어렵다.

○ 따라서 심판대상조항이 보험사무대행기관의 범위에 개인 공인회계사를 포함하지 않았다고 하여 청구인들의 직업수행의 자유를 필요 이상으로 제한한다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다.

다. 법익의 균형성

○ 심판대상조항으로 인해 청구인들은 보험사무대행기관이 될 수 없는 불이익을 입지만, 그러한 불이익이 보험사무대행기관의 자격을 한정함으로써 달성하고자 하는 보험사무대행업무의 품질 유지, 보험사무의 효율적 관리, 사업주의 보험사무 행정처리 부담 경감이라는 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족하고 있다.

라. 소결

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

□ 반대의견(재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김형두)

○ 보험의 의무 가입, 보험료 납부의무, 납부의무 위반 시의 연체금 징수 및 국세 체납처분의 예에 따른 강제징수 등의 사정을 고려하면, 사업주에 대하여는 고용·산재보험의 보험료가 이른바 준조세의 성격을 갖는다고 볼 수 있으므로, 세무사의 직무가 반드시 보험사무대행업무와 관련성이 낮다고 볼 수는 없다. 따라서 심판대상조항이 보험사무대행기관의 범위에 개인 세무사를 포함시킨 것은 그 합리성을 충분히 수긍할 수 있다.

○ 공인회계사는 세무대리도 수행할 수 있고, 세무사법은 2012. 1. 26. 개정되기 전까지 약 50년 간 공인회계사에게 세무사 자격을 자동으로 부여하여 왔다. 이와 같은 사정을 감안하면, 앞서 세무사와 관련하여 살펴본 직무관련성 논의는 공인회계사에게도 동일하게 적용될 수 있으므로, 보험사무대행기관에 개인 세무사는 포함하면서 개인 공인회계사를 제외할 합리적인 이유를 찾기 어렵다.

○ 게다가 회계법인에 소속된 공인회계사는 지금도 보험사무대행업무를 하고 있으므로, 심판대상조항이 개인 공인회계사만 보험사무대행기관에서 제외하는 것은 공인회계사들 사이의 형평성도 훼손하는 것이다.

○ 보험사무대행업무의 대부분은 관계 기관에 대하여 행하는 신고의 대행업무로서 특별히 난이도가 높은 업무라고 보기는 어렵다. 개인 세무사나 회계법인 소속 공인회계사는 지금도 보험사무대행업무를 무리 없이 수행하고 있다는 점까지 고려하면, 개인 공인회계사에게도 개인 세무사와 마찬가지로 일정한 직무 경력을 갖출 것을 요구함과 동시에 교육을 이수하도록 한다면 보험사무대행업무를 처리하는 데 있어서 별다른 문제가 발생하지 않을 것으로 보인다.

○ 이처럼 보험사무대행기관의 범위에 개인 공인회계사를 포함시키더라도 입법목적을 동등하게 달성할 수 있음에도 불구하고, 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 보험사무대행기관의 범위에서 개인 공인회계사를 제외함으로써 이들이 보험사무대행기관으로서 보험사무대행업무를 수행하는 것을 원천적으로 봉쇄하고 있으므로, 침해의 최소성 요건을 충족하지 못하였다.

○ 심판대상조항이 달성하고자 하는 보험사무대행업무의 품질 유지, 보험사무의 효율적 관리, 사업주의 보험사무 행정처리 부담 경감이라는 공익은 보험사무대행기관의 범위에 개인 공인회계사를 포함시키더라도 충분히 달성이 가능하다. 나아가 공인회계사는 회계에 관한 지식도 갖추고 있다는 점을 고려하면, 보험사무대행기관의 범위에 공인회계사를 포함시킬 경우 사업주들에게 선택의 폭을 넓혀준다는 점에서 오히려 공익을 증진시키는 면도 있을 것으로 보인다.

○ 반면, 심판대상조항이 보험사무대행기관의 범위에서 개인 공인회계사를 제외함으로 인해 개인 공인회계사는 보험사무대행기관으로서 보험사무대행업무를 수행하는 것이 원천적으로 불가능하다. 따라서 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인들이 입는 불이익의 정도가 결코 작다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족하지 못하였다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.

□ 결정의 의의

○ 이 결정은 고용ㆍ산재보험의 보험사무대행기관의 자격을 규정한 고용산재보험료징수법 조항 및 같은 법 시행령 조항의 위헌 여부를 판단한 최초의 결정이다.

○ 고용산재보험료징수법 제정 이전에는 고용보험법과 산업재해보상보험법에서 보험사무조합제도를 두어 사업주의 위임 내지 보험가입자의 위탁을 받아 보험료 등의 납부와 기타 보험사무를 행할 수 있도록 하면서, 보험사무조합이 될 수 있는 자를 일정한 요건을 갖춘 단체 또는 법인으로 한정하였다.

○ 그러나 2003. 12. 31. 제정된 고용산재보험료징수법 및 그 시행령은 ‘보험사무조합’ 대신 ‘보험사무대행기관’이라는 명칭을 사용하면서 보험사무대행기관이 될 수 있는 자로 위 단체 또는 법인 외에 일정한 직무 경력을 가진 공인노무사를 추가하였고, 2014. 3. 24.에는 일정한 직무 경력을 가진 세무사를 추가하였다.

○ 이 결정에서 법정의견은 위 단체, 법인이나 개인(공인노무사 및 세무사)과 달리 개인 공인회계사는 그 직무와 보험사무대행업무 사이의 관련성이 높다고 보기 어렵고, 사업주들의 접근이 용이하다거나 보험사무대행기관으로 추가해야 할 현실적 필요성이 있다고 보기도 어려우므로, 보험사무대행기관의 범위에 개인 공인회계사를 포함하지 않았다고 하여 과잉금지원칙에 위배되지는 않는다고 보았다.

○ 반면 재판관 4인의 반대의견은 보험사무대행기관에 개인 세무사는 포함하면서 개인 공인회계사를 제외할 합리적인 이유를 찾기 어렵고, 개인 공인회계사에게도 개인 세무사와 마찬가지로 일정한 직무 경력을 요구하고 교육을 이수하도록 한다면 보험사무대행업무를 처리하는 데 별다른 문제가 발생하지 않을 것으로 보인다는 이유로, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배된다고 보았다.