<고고도미사일방어체계 배치 승인 사건>

헌법재판소는 2024년 3월 28일 재판관 전원일치 의견으로 외교부 북미국장이 2017. 4. 20. 주한미군사령부 부사령관과 사이에 주한미군에 성주 스○○ 골프장 부지 중 일부의 사용을 공여하는 내용으로 체결한 협정에 대한 심판청구를 모두 각하하는 결정을 선고하였다. [각하]

□ 사건개요

● 주한미군의 고고도미사일방어체계 배치

○ 한미 양국은 2016. 2. 7. 주한미군 고고도미사일방어체계[Terminal High Altitude Area Defense(THAAD), 이하 ‘사드’라 한다] 배치 관련 협의의 개시를 공동으로 발표하였다. 대한민국 국방부 국방정책실장과 주한미군사령부 참모장은 2016. 3. 4. 사드 배치 관련 협의를 위한 한미 공동실무단 구성 관련 약정을 체결하였다.

○ 국방부는 2016. 7. 8. 한미 양국이 주한미군에 사드를 배치하기로 결정하였다고 발표하였고, 같은 달 13. 한미 양국의 국방부장관이 경북 성주군을 사드 배치 장소로 승인하였다고 발표하였다. 국방부는 2016. 9. 30. 한미 양국의 국방부장관이 성주 스○○ 골프장 부지를 사드 배치 장소로 결정하였다고 발표하였다.

○ 대한민국은 2017. 2. 28. 성주 스○○ 골프장의 소유자였던 □□ 주식회사와 사이에 유휴 예정 군용지인 남양주 부지와 성주 스○○ 골프장 부지를 교환하는 계약을 체결하였고, 2017. 3. 2. 성주 스○○ 골프장 부지에 관하여 대한민국 명의의 소유권이전등기를 경료하였다.

○ 한미 양국은 ‘대한민국과 아메리카합중국간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정’(이하 ‘주한미군지위협정’이라 한다) 제2조 제1항에 따라 주한미군에 사드 배치 부지의 사용을 공여하는 협정을 체결하기 위한 절차를 개시하였다. 국방부와 주한미군사령부는 2017. 4. 19. 주한미군지위협정 제28조 제1항에 따라 설치된 합동위원회에 대하여 사드 배치 부지의 사용을 공여하는 협정을 체결하여 줄 것을 요청하였고, 합동위원회는 같은 달 20. 주한미군에 대하여 성주 스○○ 골프장 부지 중 328,779㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 사용을 공여하는 협정을 체결하였다.

○ 주한미군은 2017. 4. 26. 및 9. 7. 이 사건 부지에 사드 체계 일부를 배치했다.

○ 대구지방환경청은 성주 사드 기지 소규모 환경영향평가서에 대하여 2017. 9. 4. 협의를 완료하면서, 전자파 측정 최대값이 전파법상 인체보호기준의 0.038% 수준이고, 발전기 가동에 따른 소음 영향도 미미한 수준으로 나타난다는 협의 내용을 공개하였다. 환경부는 위 소규모 환경영향평가에서 이미 협의된 부지를 포함한 사드 기지 환경영향평가서에 대하여 2023. 6. 21. 협의를 완료하면서, 전자파 측정 최대값이 전파법상 인체보호기준의 0.189% 수준이고, 사드 체계 운영 시 발생하는 소음도 생활소음 규제기준을 만족한다는 협의 내용을 밝혔다.

● 2017헌마371

○ 경북 성주군 및 김천시에 거주하거나 대한민국 국민인 청구인들은 대한민국이 주한미군의 사드 배치를 승인하는 행위가 평화적 생존권, 건강권, 환경권, 직업의 자유를 침해한다는 등 주장을 하면서, 2017. 4. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

● 2017헌마372

○ 원불교도 및 그 단체인 청구인들은 대한민국이 주한미군의 사드 배치를 승인하는 행위가 종교의 자유를 침해한다는 등 주장을 하면서, 2017. 4. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상

○ 청구인들은 대한민국이 주한미군의 사드 배치를 승인하는 행위에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 대한민국 정부는 주한미군이 사드 배치를 위하여 이 사건 부지의 사용을 공여받게 함으로써 주한미군의 사드 배치를 승인하였다. 위 사용 공여는 ‘대한민국과 미합중국 간의 상호방위조약’(이하 ‘한미상호방위조약’이라 한다)과 주한미군지위협정에 기한 절차에 따라 이루어졌다. 주한미군지위협정 제28조 제1항에 따라 설치된 합동위원회는 같은 협정 제2조 제1항에 근거하여 주한미군에 이 사건 부지의 사용을 공여하는 협정을 2017. 4. 20. 체결하였다.

○ 청구인들은 합동위원회가 2017. 4. 20. 위 협정을 체결하기 전인 2017. 4. 6. 이미 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 대한민국 정부는 한미동맹 차원에서 사드 배치가 이루어졌다고 반복적으로 밝혀왔고, 특히 2016. 9. 30. 성주 스○○ 골프장 부지를 사드 배치 장소로 확정하면서 당해 부지의 사용을 공여하기 위하여 주한미군지위협정상 절차를 거칠 것이라고 발표한 사실에 비추어보면, 이 사건 헌법소원심판 청구 당시 주한미군지위협정상 합동위원회의 협정 체결 절차가 진행될 것임이 예상되었다고 할 수 있다.

○ 위 협정의 주체는 한미 양국 대표로 구성되는 합동위원회이다. 대한민국 정부 대표는 외교부 북미국장이, 미국 정부 대표는 주한미군사령부 부사령관이 맡는다. 그런데 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사는 대한민국 국가기관의 공권력 작용을 의미하므로, 합동위원회는 피청구인이 될 수 없고 합동위원회를 구성한 대한민국 정부 대표가 피청구인이 된다. 그러므로 이 사건 피청구인은 대한민국 정부 대표인 외교부 북미국장으로 특정한다.

○ 따라서 이 사건 심판대상은 외교부 북미국장이 2017. 4. 20. 주한미군사령부 부사령관과 사이에 주한미군에 이 사건 부지의 사용을 공여하는 내용으로 체결한 협정(이하 ‘이 사건 협정’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[관련조항]

○ 대한민국과 미합중국 간의 상호방위조약(1954. 11. 18. 조약 제34호)

제4조 상호적 합의에 의하여 미합중국의 육군, 해군과 공군을 대한민국의 영토 내와 그 부근에 배비하는 권리를 대한민국은 이를 허여하고 미합중국은 이를 수락한다.

○ 대한민국과 아메리카합중국간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국 군대의 지위에 관한 협정(1967. 2. 9. 조약 제232호)

제2조(시설과 구역 - 공여와 반환)

1. (가) 합중국은 상호방위조약 제4조에 따라 대한민국 안의 시설과 구역의 사용을 공여받는다. 개개의 시설과 구역에 관한 제 협정은 본 협정 제28조에 규정된 합동위원회를 통하여 양 정부가 이를 체결하여야 한다. “시설과 구역”은, 소재의 여하를 불문하고, 그 시설과 구역의 운영에 사용되는 현재의 설비, 비품 및 정착물을 포함한다. (제3문 생략)

제28조(합동위원회)

1. 달리 규정한 경우를 제외하고는, 본 협정의 시행에 관한 상호협의를 필요로 하는 모든 사항에 관한 대한민국 정부와 합중국 정부간의 협의기관으로서 합동위원회를 설치한다. 특히, 합동위원회는 본 협정의 목적을 수행하기 위하여 합중국의 사용에 소요되는 대한민국 안의 시설과 구역을 결정하는 협의기관으로서 역할한다.

□ 결정주문

청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지

○ 공권력 행사가 청구인들의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다면 애당초 기본권침해가능성이 없으므로, 그 공권력 행사를 대상으로 헌법소원심판을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

○ 청구인들은 주한미군이 이 사건 부지에 사드를 배치함으로써 자신들의 평화적 생존권을 침해한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 협정의 근거인 한미상호방위조약은 외부의 무력공격을 전제한 공동방위를 목적으로 하고, 사드 배치는 북한의 핵실험 및 탄도미사일 시험 발사 또는 도발에 대응한 방어태세로 이해된다. 따라서 이 사건 협정이 국민들로 하여금 침략전쟁에 휩싸이게 함으로써 이들의 평화적 생존을 위협할 가능성이 있다고 볼 수 없다.

○ 청구인들은 주한미군이 이 사건 부지에 사드를 배치하면 건강권 및 환경권을 침해받는다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 협정으로 청구인들의 건강권 및 환경권이 바로 침해된다고 보기 어렵고, 혹시 이러한 우려가 있더라도 이는 주한미군의 사드 체계 운영 과정에서 잠재적으로 나타날 수 있는 것이라 할 수 있다. 대구지방환경청의 2017. 9. 4.자 협의 내용 및 환경부의 2023. 6. 1.자 협의 내용에 포함된 각 환경영향평가서의 내용을 종합하면, 사드 체계 운영 과정에서 발생하는 전자파와 소음의 위험성은 전파법상 인체보호기준과 생활소음 규제기준에 현저히 미달하는 미미한 수준이라는 사실이 확인되었다.

○ 청구인들은 성주경찰서 소속 경찰이 이 사건 부지 인근 농작지 접근을 제한하고 중국이 제재조치를 시행함으로 인하여 직업의 자유를 침해받는다고 주장한다. 살피건대, 청구인들의 주장과 같은 내용은 성주경찰서 소속 경찰 또는 중국 정부의 조치로 인한 것이므로, 이 사건 협정으로 인한 것이라 할 수 없다.

○ 청구인들은 이 사건 부지 일대가 원불교 성지로서 보호되지 않는다면 이와 관련된 교리 역시 보호되기 어려우므로 신앙의 자유가 침해되고, 군 당국의 사전 허가를 받아야 이 사건 부지에서 종교적 활동을 하거나 종교집회를 개최할 수 있어 종교적 행위의 자유 및 종교집회의 자유가 침해받는다는 취지로 주장한다. 살피건대, 이 사건 협정으로 주한미군이 이 사건 부지를 사용한다고 하여 특정 종교의 교리를 침해하거나 청구인들의 신앙 활동에 직접적 영향을 미친다고 할 수 없다. 또한 종교적 행위의 자유 및 종교집회의 자유 침해에 관한 청구인들의 위 주장은 군 당국의 후속 조치 등으로 발생하는 것이므로, 이 사건 협정으로 인한 것이라 할 수 없다.

○ 따라서 이 사건 협정은 청구인들의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하므로, 이 사건 협정에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니한다.

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는, 외교부 북미국장이 2017. 4. 20. 주한미군사령부 부사령관과 사이에 주한미군에 성주 스○○ 골프장 부지 중 일부의 사용을 공여하는 내용으로 체결한 협정은 경북 성주군 및 김천시에 거주하거나 대한민국 국민인 청구인들의 평화적 생존권, 건강권, 환경권, 직업의 자유와 원불교도 및 그 단체인 청구인들의 종교의 자유를 침해할 가능성을 인정하기 어렵다는 이유로, 위 청구인들의 심판청구를 모두 각하하는 결정을 선고하였다.