감사원의 선거관리위원회에 대한 직무감찰 관련 권한쟁의 사건

<헌재 2025. 2. 27. 2023헌라5 중앙선거관리위원회와 감사원 간의 권한쟁의>

【사건의 배경】

2023. 5. 10.경 청구인의 사무총장·사무차장의 자녀가 선거관리위원회 경력경쟁채용과 관련하여 특혜를 받았다는 의혹이 언론에 보도되었다.

청구인 소속 직원의 자녀채용특혜의혹이 사회적으로 문제되자 피청구인은 2023. 5. 31. 감사위원회의에서 ‘선거관리위원회 채용 등 인력관리실태’를 감사사항에 추가하는 의결을 하였고, 2023. 6. 1. 청구인에게 위 감사와 관련하여 감사원법 제27조 등에 따른 자료제출을 요구하였다.

이에 대해 청구인은, 헌법 제97조에서 정한 행정기관이 아닌 청구인은 피청구인의 직무감찰 대상이 아니므로 피청구인의 감사를 수용하기 어렵다는 입장을 밝혔다. 그러나 피청구인은, 감사원법 제24조에 따라 청구인은 피청구인의 직무감찰 대상에 포함되고, 청구인이 자료제출을 요구받고도 정당한 사유 없이 이에 따르지 아니할 경우 감사원법 제51조에 따라 엄중하게 대처할 것임을 알렸다.

청구인은 2023. 6. 9. 문제된 자녀채용특혜의혹을 조속히 해소하고 당면한 총선준비에 매진하기 위하여 피청구인의 감사를 수용하겠으나, 피청구인의 감사 범위를 명확히 하기 위해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하겠다는 입장을 밝혔다.

그 후 청구인은, 피청구인이 청구인에 대하여 2023. 6. 1.부터 실시하고 있는 ‘선거관리위원회 채용 등 인력관리실태’ 감사는 피청구인의 직무감찰 대상이 될 수 없는 청구인을 대상으로 한 것으로 청구인의 권한을 침해한다고 주장하면서, 2023. 7. 28. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

【심판대상】

이 사건의 심판대상은 피청구인이 2023. 6. 1.부터 2025. 2. 25.까지 청구인에 대하여 실시한 ‘선거관리위원회 채용 등 인력관리실태’에 관한 직무감찰(이하 ‘이 사건 직무감찰’이라고 한다)이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해한 것인지 여부이다.

【결정의 주요내용】

1. 청구인의 독립적인 업무 수행에 관한 권한

선거의 기능은 선거의 자유와 공정성이 보장된 선거에서만 가능하다. 선거와 투표에 대한 관리가 공정하게 이루어지지 못한다면, 그 선거와 투표는 본래의 민주정치적 기능을 발휘하지 못하고, 하나의 형식적인 기능에 그치고 말 것이다. 그리고 이러한 목적을 달성하기 위해서는 선거관리위원회가 선거관리사무 자체는 물론 이를 공정하게 수행하는 데 필수적으로 요청되는 인사, 조직운영, 내부규율 등에 관한 각종 업무들 또한 독립적으로 수행할 수 있어야 한다.

이에 헌법 및 선거관리위원회법은 청구인을 독립된 헌법기관으로 설치하고, 선거사무에 관한 권한은 물론 내부규율에 관한 규칙제정권을 부여하고 있으며, 인사, 조직운영 등 선거관리기관의 운영에 수반되는 각종 사무에 관한 사항들도 청구인이 직접 규율할 수 있도록 정하고 있다.

2. 청구인의 독립된 헌법기관으로서의 지위

제1공화국 헌법은 선거관리기구 설치에 관한 직접적인 근거규정을 두지 않았고, 선거관리사무는 법률상 기관인 내무부(행정부) 소속의 선거위원회가 담당하였다. 그러나 제3차 개정헌법이 이루어지며 3·15 부정선거에 대한 반성적 조치로 민주적인 선거제도와 관련된 규정들이 헌법에 도입되었다. 그중 가장 핵심적인 내용은 선거관리사무 및 그 주체를 정부와 기능적·조직적으로 분리하여 독립적 헌법기관에게 맡긴 것이었다. 그 후 헌법이 여러 차례 개정되었으나 선거관리의 주체를 정부와 별도의 장에서 독립된 헌법기관으로 편제하여 그 독립성과 중립성을 강조하는 체계는 현행 헌법에 이르기까지 그대로 견지되고 있다.

이는 선거관리기구가 대의민주제에서 요청되는 독립적·중립적 선거관리 등에 관한 헌법적 과제를 제대로 수행하기 위해서는 대통령 등 외부 권력기관의 영향력으로부터 제도적으로 차단될 필요가 있고, 이를 위해서는 선거관리사무를 행정부가 아닌 독립적 헌법기관에게 맡겨야 한다는 헌법적 결단이 우리 헌법체계에 반영된 결과라고 볼 수 있다.

3. 피청구인에게 청구인에 대한 직무감찰권이 존재하는지 여부

헌법은 제97조에서 ‘국가의 세입？세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사’와 ‘행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰’을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 두도록 규정하고 있다. 그리고 헌법 제100조는 감사원의 직무범위와 감사대상 공무원의 범위 등을 법률로 정하도록 규정하고 있다. 이에 따라 감사원법 제24조는 직무감찰의 범위를 규정하고 있는데, 그중 제1항 제1호는 ‘정부조직법 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무’를 직무감찰 사항으로 규정하고 있다. 결국 피청구인에게 청구인을 직무감찰할 권한이 있는지는 직무감찰의 수권규정인 헌법 제97조와 감사원법 제24조 제1항 제1호에서 직무감찰의 대상으로 규정하고 있는 ‘행정기관과 그 소속 공무원’의 범위에 청구인과 그 소속 공무원이 포함되는지 여부에 달려있다.

가. 헌법 제97조의 해석

헌법의 편제상 피청구인은 대통령 소속으로 행정부에 속한 기관이다. 헌법 제97조는 피청구인에게 ‘국가’를 대상으로 한 회계검사권과 ‘행정기관’을 대상으로 한 직무감찰권을 부여하고 있다. 여기서 회계검사 대상인 ‘국가’에는 모든 국가기관이 포함된다고 볼 수 있지만, 직무감찰 대상이 되는 ‘행정기관’의 종류에 관하여 헌법은 구체적으로 정하고 있지 않다.

피청구인은 청구인이 담당하는 선거관리사무의 성격이 행정작용에 해당함을 근거로 하여 청구인이 헌법 제97조에서 직무감찰 대상으로 정한 행정기관에 포함된다고 주장한다. 그러나 선거관리위원회를 독립된 헌법기관으로 설치함으로써 선거관리에 정부가 영향력을 행사할 수 없도록 하여 선거관리의 독립성과 중립성을 보장하고자 하는 것이 헌법개정권자의 의사인 점은 앞서 본 바와 같다. 이를 고려할 때 헌법상 대통령 소속으로 행정부에 속한 피청구인의 직무감찰 대상에 청구인이 당연히 포함된다고 볼 수는 없다.

또한 피청구인의 직무감찰권은 행정부 내부의 통제장치로서의 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 그러므로 정부와 독립된 헌법기관인 국회, 법원, 헌법재판소는 물론 이들과 마찬가지로 독립된 헌법기관으로 설치된 선거관리위원회도 헌법 제97조가 정한 피청구인의 직무감찰 대상에 포함되지 않는다고 봄이 타당하다.

더욱이 피청구인은 대통령에 소속된 행정부 기관이고 그 구성에 있어서도 대통령이 감사원장과 감사위원을 임명하고 있다. 감사원법 제42조 제1항은 피청구인이 감사 결과 중요하다고 인정되는 사항을 대통령에게 보고하도록 규정하고 있다. 대통령은 정당민주주의 하에서 특정 정당의 당원으로서 해당 정당의 정책이나 이익과 밀접하게 관련될 가능성이 있다. 그러므로 대통령 소속기관인 피청구인이 청구인에 대하여 직무감찰을 할 수 있게 된다면 선거관리의 공정성과 중립성에 대한 국민의 신뢰가 훼손될 위험이 있다.

따라서 헌법 제97조가 정한 피청구인의 직무감찰 대상인 ‘행정기관 및 공무원’에 청구인과 그 소속 공무원은 포함되지 않는다고 봄이 타당하다.

나. 감사원법 제24조 제1항 제1호와 같은 조 제3항의 해석

앞서 살핀 바와 같이 청구인과 그 소속 공무원은 헌법 제97조에 의하여 피청구인의 직무감찰이 허용되는 ‘행정기관 및 공무원’에 포함되지 않는다. 그러므로 헌법 제97조를 구체화한 감사원법 제24조 제1항 제1호의 ‘행정기관 및 그 소속 공무원’에도 청구인과 그 소속 공무원이 제외됨은 합헌적 법률해석의 원칙상 명백하다.

한편 감사원법 제24조 제3항은 “제1항의 공무원에는 국회·법원 및 헌법재판소에 소속한 공무원은 제외한다.”라고 규정하여 청구인 소속 공무원을 직무감찰 제외대상으로 명시하고 있지 않다. 그러나 정부와 독립된 헌법기관인 국회, 법원, 헌법재판소가 피청구인의 직무감찰 대상에 해당하지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 이들 헌법기관 소속 공무원을 직무감찰 대상에서 제외한 감사원법 제24조 제3항은 예시적·확인적 규정에 불과하다고 할 것이다. 따라서 감사원법 제24조 제3항이 청구인을 직무감찰 제외대상으로 명시하지 않았다고 하더라도 청구인이 피청구인의 직무감찰 대상에 포함되지 않는다는 결론에는 아무런 차이가 없다.

다. 소결

우리 헌법의 체계 및 헌법 제97조와 감사원법 제24조의 해석 등을 종합하면, 피청구인에게는 청구인에 대한 직무감찰권이 부여되어 있다고 볼 수 없다.

4. 이 사건 직무감찰이 청구인의 권한을 침해하는지 여부

피청구인에게 청구인에 대한 직무감찰권이 부여되어 있지 않은 이상, 이 사건 직무감찰은 헌법 및 법률상 권한 없이 이루어진 것으로서 헌법과 선거관리위원회법에 의하여 부여받은 청구인의 독립적인 업무 수행에 관한 권한을 침해한 것이다.